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La deuda pública/PIB, cuyos cambios se toman usualmente como indicadores de la sostenibilidad a largo plazo de la política fiscal, ha venido disminuyendo en años recientes y se proyecta que se estabilice alrededor del 36 por ciento del PIB a partir del 2009.

Sin embargo, ésta proyección supone que las condiciones actuales de crecimiento (5 por ciento del PIB anual), tasa de interés, superávit primario y financiamiento del déficit se preservarán hacia el futuro. Mas aún, la estructura de financiamiento que ha tenido el presupuesto de la nación desde mediados de los 90 no es sostenible a largo plazo.

En el presupuesto para el 2009, como en años anteriores, los ingresos corrientes estimados no financiarán sino una fracción de los gastos corrientes (el 79 por ciento, contabilizando el subsidio a la gasolina como gasto corriente que es). En otras palabras, más del 20 por ciento de los gastos corrientes se estarán financiando con recursos de capital. Los recursos de capital deberían financiar básicamente gastos de capital (inversión fija), pues de lo contrario el Gobierno se descapitaliza en forma continua.

Al mismo tiempo, el gasto ha estado aumentando más rápidamente que el PIB nominal en los últimos años. La historia se repetirá en el 2009, comoquiera que el monto del Proyecto de Presupuesto de 140.5 billones, representa un crecimiento de 13,12 por ciento, en términos nominales y de 8,5 por ciento en términos reales (sustancialmente mayor al crecimiento previsto del PIB) con relación al presupuesto ajustado del 2008.

Este comportamiento procíclico del gasto público durante los últimos años ha sido inadecuado: al sumarse a un aumento muy grande en la inversión y el consumo privados condujo a un exceso de demanda que generó presiones inflacionarias desde el año 2006 (obligando al Banco de la República a endurecer la política monetaria), y resultó en un déficit peligroso en cuenta corriente (Colombia es el único país de la región con un déficit alto en medio de una bonanza de términos de intercambio) y una consecuente revaluación excesiva del peso.

Al no haber aplicado una política contracíclica durante el boom, no habrá forma de hacer política contracíclica cuando se necesite (cuando el crecimiento sea inferior al potencial). Entre más se aumente el gasto ahora más tendrá que recortarse cuando más duela. Aun cuando la vulnerabilidad fiscal hoy es algo menor que la de mediados de los noventa, debemos recordar que la política fiscal procíclica de esa década culminó en la necesidad de un fuerte ajuste fiscal a fines de la década durante un período recesivo.

El gasto ha sido tan procíclico que, a pesar de la bonanza de ingresos debida al ciclo económico y los altos precios del petróleo, se está dando un cambio preocupante en la tendencia observada en los balances fiscales, tal como lo advirtió el Banco de la República al Congreso.

El superávit primario del sector público no financiero, que había llegado a 3,8 por ciento del PIB en el 2006, se redujo a 3 por ciento en el 2008 y se proyecta en apenas 1,9 por ciento en el presupuesto para el 2009. Por su parte, el superávit primario del Gobierno Central caerá del 1,2 por ciento del PIB en el 2007, al 0,7 por ciento en el 2008 y a tan solo 0,4 por ciento en el 2009.

Este deterioro en los balances fiscales exigirá un aumento del endeudamiento neto (Tabla 1): en particular, el financiamiento interno neto (colocaciones menos amortizaciones de TES) pasará del 0,7 por ciento del PIB en el 2008 al 1,5 por ciento del PIB en el 2009 y el financiamiento externo neto se elevará de 0,15 por ciento a 0,48 por ciento del PIB.

El deterioro de los indicadores fiscales puede ser aún mayor, cuando se toma en cuenta que la proyección del recaudo del impuesto a la renta parece exageradamente optimista. En efecto, el crecimiento previsto en el impuesto sobre la renta en el Proyecto de Presupuesto es de 18,9 por ciento, aproximadamente $4.7 billones más que en 2008 (0,5 por ciento del PIB). El Gobierno justifica el aumento por las mayores utilidades que tendrían los sectores eléctrico, minero y petrolero.

Sin embargo, el incremento en éstos rubros se verá en buena parte compensado por el impacto negativo de la reducción de la tarifa del impuesto a 33 por ciento, el costo creciente de la proliferación de las exenciones y privilegios tributarios (que ascendió ya a $5.7 billones para el año gravable 2007, un incremento de 21.9 por ciento con respecto a su monto en el 2006) y la desaceleración económica.

Teniendo en cuenta estos factores la estimación parece muy optimista, frente al crecimiento observado en el 2008 que fue de apenas 3,5 por ciento. En suma, el monto total del presupuesto debería ajustarse a un crecimiento nominal no mayor del 10 por ciento (equivalente al crecimiento previsto del PIB en términos nominales), para lo cual habría que recortar los gastos totales en 2,8 por ciento. Esta reducción permitiría utilizar una proyección más realista de recaudos en el impuesto a la renta y reducir el financiamiento neto del Gobierno a niveles similares a los del 2008.

La composición del gasto: ¿Dónde recortar?

La tabla adjunta muestra el crecimiento previsto del presupuesto por categoría de gasto.

El presupuesto de inversión presenta un incremento aparente del 39,6 por ciento, pero incluye $5.9 de billones de subsidios a los combustibles. Al excluir el subsidio a la gasolina, el presupuesto de inversión crece en realidad un 16 por ciento, cifra de todos modos muy superior al crecimiento nominal del PIB y que, sin duda, admite algunos recortes.

Por su parte, los gastos de funcionamiento crecen en 13,9 por ciento según el Presupuesto. Al adicionar el subsidio a la gasolina el aumento sería de 21,8 por ciento. Para analizar qué tanto pueden ajustarse los gastos de funcionamiento, debe recordarse que de los $73,5 billones totales se destinan $14,3 billones a gastos de personal, $4,2 billones a gastos generales y los restantes $54,4 billones a transferencias.

Los gastos de personal ascienden a 3,3 por ciento PIB y son 11,5 por ciento superiores al monto para 2008. Suponen un incremento salarial medio del 6 por ciento: es muy importante que el aumento no exceda ésta cifra, no solo para evitar un mayor deterioro de las cuentas fiscales sino, ante todo, para evitar que el aumento temporal de precios que ha tenido lugar en el 2008 como consecuencia del ajuste de los precios internacionales de alimentos y energéticos, se transmita al proceso de ajustes de salarios y precios en el 2009, con lo cual podría acabar convirtiéndose en un salto permanente en el nivel de inflación.

Los gastos de nómina financiados con recursos de la nación se concentran en un 61 por ciento en el sector defensa y policía, los cuales crecen en 10,6 por ciento respecto a 2008. Junto con los de la Rama Judicial, la Fiscalía y los órganos de control responden por el 87 por ciento de los gastos de nómina.

Las transferencias financiadas con recursos de la nación representan el 75 por ciento del total de los gastos de funcionamiento y aumentan en 13,7 por ciento frente al 2008.

Corresponden esencialmente al Sistema General de Participaciones y al pago de las mesadas pensionales habida cuenta de la inflexibilidad inherente a las partidas anteriores, una reducción eventual del gasto corriente previsto debería centrarse en el subsidio a la gasolina.

El Gobierno debería reconsiderar su política de precios de los combustibles, pues en la coyuntura actual fiscal no resulta apropiado gastar una suma equivalente a 5.9 billones de pesos en subsidios que benefician ante todo a consumidores de ingresos medios y altos, propietarios de vehículos particulares. (El potencial impacto sobre el transporte urbano de los pobres quedaría en buena parte compensado con los aumentos previstos en Familias en Acción).