Ajustes pendientes

Los nuevos supuestos del Marco Fiscal todavía generan cuestionamientos sobre la capacidad del Gobierno de cumplir con la Regla Fiscal.

Petróleo

El Gobierno está siendo muy optimista sobre sus ingresos petroleros futuros.

Archivo Portafolio

POR:
andrés pardo amézquita
julio 12 de 2018 - 09:10 p.m.
2018-07-12

Hace unos días el Gobierno publicó el Marco Fiscal de Mediano Plazo de 2018, en el cual se evidencia que las mejores perspectivas de crecimiento económico y de precios de petróleo en el corto plazo, junto con la reciente flexibilización de la senda de déficit fiscal exigida por la Regla Fiscal, han contribuido a despejar significativamente el panorama fiscal en los próximos 2 años. Sin embargo, los nuevos supuestos todavía generan cuestionamientos sobre la capacidad del Gobierno de cumplir con la Regla Fiscal en el mediano plazo, especialmente después de 2020.

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Primero, las nuevas proyecciones del Gobierno muestran una fuerte disminución del gasto primario del Gobierno Central en 2018 (funcionamiento e inversión, sin pago de intereses), para luego mantenerse estable en los próximos 10 años.

El gasto primario, sin incluir transferencias al SENA, al ICBF y a la salud, se ubicó en un promedio de 15,3% del PIB en lo corrido de esta década y alcanzó un máximo de 16,2% en 2013, pero en 2018 deberá caer a tan sólo 14% y mantenerse ahí en los próximos 10 años para cumplir con la Regla Fiscal. Lo anterior equivale a un recorte permanente de 1,3% del PIB anual. Este recorte no parece sostenible. Por un lado, el nuevo nivel de gasto primario de 14% del PIB sería inferior a los mínimos que se observaron en la década pasada y no es claro que sea compatible con mantener los programas sociales que se crearon en los últimos años, incluyendo algunos costos del posconflicto que surgieron con la Ley de Víctimas en 2011.

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Por otro lado, insistimos en que el Gobierno deberá incurrir en gastos adicionales relacionados con la implementación del acuerdo de paz. Según nuestros cálculos, los costos adicionales del posconflicto podrían ascender a 0,5% del PIB anual durante los próximos 15 años, además de los que mencionamos previamente. Sin embargo, una parte importante de estos costos se podría financiar con recursos distintos a los del Gobierno Central.

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Segundo, creemos que el Gobierno está siendo excesivamente optimista sobre el comportamiento de sus ingresos petroleros en los próximos 10 años. Hace un año se proyectaba que estos ingresos representarían 0,5% del PIB anual a partir de 2020, pero esa cifra se elevó a 1,2% del PIB anual (0,7% por dividendos de Ecopetrol y 0,5% por pago de impuestos de las petroleras).

Esto implicaría que el pago anual de dividendos de Ecopetrol tendría que mantenerse en niveles de 7 billones de pesos constantes de 2018, mientras que en las proyecciones previas se situaba en apenas 3 billones (0,3% del PIB). Dado que la nueva política de giro de dividendos de Ecopetrol equivale a 40% de su utilidad (antes podía llegar a 80%), los nuevos supuestos del Gobierno implican que esta última debería permanecer en 20 billones de pesos de 2018 anuales en los próximos 10 años, lo que equivale a 2% del PIB anual.

En la historia reciente, la utilidad de esta empresa solamente ha superado 2% del PIB en dos ocasiones:15,5 billones de pesos en 2011 (2,5% del PIB) y 14,8 billones en 2012 (2,2% del PIB). Esos años coinciden con precios de petróleo superiores a 100 dólares por barril (dpb) y con una producción ascendente y mayor a 900.000 barriles diarios (bpd), niveles muy superiores a los actuales y a los que el Gobierno está estimando en el futuro. La utilidad de Ecopetrol fue 6,6 billones de pesos en 2017 y este año llegaría a 12 billones.

Además, las nuevas proyecciones de producción y de precio del petróleo son menores que las de hace un año. El Gobierno estimaba una senda de precios relativamente estable alrededor de 70 dpb en los próximos 10 años, mientras que ahora la estima en 67 dpb. De igual manera, el Gobierno estimaba que la producción promedio en Colombia iba a ser de 817.000 bpd en los próximos 10 años y bajaría hasta 805.000 bpd, mientras que ahora la estima en 737.000 bpd, cayendo hasta un mínimo de 614.000 bpd.

Bajo estos escenarios, es difícil que el pago de dividendos de Ecopetrol supere 0,4% del PIB anual consistentemente. ¿Cómo se explica que la proyección de esos pagos haya aumentado de 3 a 7 billones de pesos de 2018 cada año, a la vez que se redujeron los supuestos de tasa de cambio, producción y precios del petróleo?

Tercero, los nuevos pronósticos de ingresos del Gobierno son excesivamente optimistas sobre los recursos de capital (rendimientos y excedentes financieros), principalmente derivados de los dividendos que pagan las empresas con participación estatal, aparte de Ecopetrol.

El pronóstico de ingresos totales en los próximos 10 años aumentó de un promedio anual de 15,9% a 16,1% del PIB, en gran parte debido a las mayores estimaciones de renta petrolera que mencionamos previamente. Sin embargo, el pronóstico de recaudo tributario no petrolero pasó de un promedio anual de 14,6% a 13,6% del PIB, lo cual reconoce que el Gobierno había sobreestimado el recaudo adicional derivado de la reforma tributaria de 2016, por concepto de las mejoras en la gestión de la Dian y de un mayor crecimiento económico.

No obstante, esto implica un mayor pronóstico de ingresos por recursos de capital, distintos a los que genera Ecopetrol, los cuales pasaron de un promedio anual de 0,7% a 1,3% del PIB, una diferencia de 6 billones de pesos de 2018 cada año. En nuestra opinión, lo anterior luce excesivamente optimista, teniendo en cuenta que el Gobierno redujo su estimación de crecimiento económico en los próximos 10 años de 4,1% a 3,8% anual.

En consecuencia, seguimos viendo una alta probabilidad de que se necesiten nuevos recortes de gasto o aumentos de impuestos en la segunda mitad del próximo periodo presidencial, así que el Gobierno entrante tendrá que tener en cuenta estas consideraciones a la hora de diseñar su proyecto de reforma tributaria, especialmente teniendo en cuenta que parte de su plan es reducir el impuesto de renta a las empresas.

Andrés Pardo Amézquita
Director Ejecutivo de Investigaciones Económicas, Corficolombiana

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