Entre la desconfianza y la oportunidad

Durante los últimos años, y después de la ola de relativo optimismo característico de finales de la década de 1980 y comienzos de los 90, se ha vuelto recurrente el debate sobre la irrelevancia e incluso la inutilidad de la OEA. En el trasfondo de las recias críticas a la organización y en los cuestionamientos sobre su futuro, puede percibirse una acentuada desconfianza, si no con respecto a los ideales que apuntalan su misión (fortalecimiento de la democracia, mejoramiento de la gobernabilidad, promoción de los derechos humanos, y construcción de un entorno hemisférico de paz y seguridad), sí, por lo menos, en cuanto a su capacidad y a las condiciones en que el cumplimiento de la misma sería posible, dado el actual escenario de las relaciones internacionales.

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mayo 15 de 2006 - 05:00 a.m.
2006-05-15

¿Es este un episodio coyuntural? La verdad es que la evolución del sistema interamericano, desde sus orígenes en 1889, ha sido bastante irregular. Ya entre 1970 y 1985, por ejemplo, la OEA acusó una especie de letargo, una incapacidad palmaria -o impasibilidad- a la hora de responder a acontecimientos contrarios a la Carta y a la institucionalidad democrática (como la inobservancia del principio de no intervención y la instauración de dictaduras militares), cuya expresión más notable fue el relativo inmovilismo con que afrontó la crisis centroamericana y su nugatorio papel en la guerra de las Malvinas. No obstante, con el fin de la Guerra Fría y la consolidación de las transiciones democráticas en el continente, pareció configurarse una oportunidad promisoria para la organización que se mantuvo hasta comienzos del siglo XXI, a pesar del bache que en su momento representó la intervención unilateral norteamericana en Panamá, en 1989. El impulso que venía animando la resurrección de la OEA se vio interrumpido -como tantas otras tendencias en las relaciones internacionales- a raíz de los atentados del 11 de septiembre de 2001 en los Estados Unidos. Estos eventos tuvieron un impacto negativo, no sólo al abrir la caja de Pandora del unipolarismo -en el que poco espacio queda para la búsqueda de soluciones multilaterales-, sino al provocar un redireccionamiento radical de la política exterior norteamericana como consecuencia de la cual Latinoamérica y sus preocupaciones tradicionales fueron relegados a los márgenes de las prioridades mundiales. El más reciente episodio de esta crisis -reflejo de la desconfianza que hoy domina las relaciones hemisféricas- tuvo lugar, quizá, en la XXXV Asamblea General de la OEA, celebrada el año pasado en Fort Lauderdale. Allí fracasó una propuesta de los Estados Unidos orientada a crear mecanismos para asegurar y defender la democracia en el hemisferio mediante el fortalecimiento de las capacidades de intervención de la organización en aras de prevenir y contener crisis de gobernabilidad. Las razones de este fracaso -a despecho del consenso democrático que impera actualmente en la región-, que de paso revela los límites del poder e influencia de los Estados Unidos en Latinoamérica y el Caribe, deben buscarse precisamente en el temor de que éstos pudieran llegar a emplear la OEA -una instancia de articulación política multilateral- para legitimar su marcada tendencia al unilateralismo. Estos temores no son, en modo alguno, inéditos, aunque haya variado el contexto en el que se expresan. La OEA es hija de la Guerra Fría, y como tal, hay que admitir que fue, de hecho, utilizada como instrumento de contención por los Estados Unidos en el conflicto bipolar: la Carta de la OEA -y la organización como tal- no ofreció mayores alternativas para el desarrollo, la democracia y los derechos humanos en el ámbito hemisférico durante sus primeros cuarenta años. Pero la desconfianza actual de América Latina (en particular) frente al sistema interamericano no se origina únicamente en este lastre histórico. Obedece también a factores estructurales: en buena medida es resultado, naturalmente, de la heterogeneidad de la región y las asimetrías de poder que la caracterizan; y es, al mismo tiempo, una proyección de la desconfianza mutua entre los estados latinoamericanos. El inmovilismo de la OEA en otros momentos históricos abrió el espacio para que éstos descubrieran, por otro lado, las posibilidades que ofrecían -para la tramitación de sus preocupaciones- las interlocuciones bilaterales o subregionales (Contadora, el Grupo de Río, y el G8), foros por los cuales, a la postre, decantaron sus preferencias en detrimento del más amplio que, teóricamente, la OEA debía proporcionarles. No puede subestimarse, tampoco, el impacto de la crisis financiera que atraviesa la OEA, debido a sus crecientes limitaciones presupuestales -no obstante las reformas administrativas implementadas por el secretario general M.A. Rodríguez durante su efímera gestión. A ello debe añadirse un notorio déficit de voluntad política para aprovechar y potenciar el foro interamericano, que quizá se explique, en parte, por los resabios dejados por el papel jugado por la organización durante la Guerra Fría; pero que además tiene que ver con el notorio desencuentro histórico entre su misión central y los problemas más acuciantes de la región: sus todavía insuficientes respuestas a problemas como el narcotráfico, la delincuencia organizada, la corrupción, la pobreza y los desafíos económicos. Esta precariedad probablemente obedezca a su tendencia endémica a la dispersión de esfuerzos, a la falta de priorización y de focalización (hasta el año pasado la Secretaría General tenía más de 101 mandatos de la más variada índole). No menor incidencia tiene, finalmente, el latente desencantamiento de la opinión pública latinoamericana frente a la democracia: la extendida percepción de la democracia como irrelevante repercute negativamente en las posibilidades de una organización que ha hecho de ella, en el discurso y la práctica, su centro de gravedad. Este diagnóstico no implica, sin embargo, un desconocimiento de los éxitos alcanzados por la organización en materias como la contención de las tentativas golpistas (con excepción de la del general Cedrás en Haití en 1991, ninguna intentona ha tenido éxito en la región desde 1990), el despliegue de misiones de observación electoral (convertidas en paradigma a nivel mundial), su participación en el proceso de desminado en América Central, la creación del mecanismo multilateral de monitoreo de la lucha antidrogas a través de la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas, Cicad (que sirve de contrapeso político a la certificación anual -y unilateral- del Departamento de Estado), o su contribución a la consolidación del derecho interamericano. Con todo, el reto sigue siendo pasar de la desconfianza a la oportunidad. Hay cosas que sólo un foro multilateral como el del sistema interamericano, con los recursos y medios que le son propios, puede ofrecer a América Latina. Para aprovecharlo, y superar así progresivamente la insatisfacción y la desconfianza, los estados latinoamericanos deben reconocer, en primer lugar, que la OEA puede brindarles un modesto, pero eficiente parapeto, sin el cual serían todavía más vulnerables a las asimetrías de poder del hemisferio. Pero también es necesario que estén dispuestos a aceptar en toda su amplitud un redimensionamiento de los principios fundacionales de la organización (soberanía, no intervención, democracia representativa) -ya insinuado, más que formalmente, en mecanismos como los contemplados en el Compromiso de Santiago y la Carta Democrática Interamericana-; y sobre todo, a superar sus arraigadas resistencias a adoptar métodos audaces y novedosos en sus relaciones recíprocas y con el sistema en su conjunto. La OEA tiene todavía mucho qué ofrecer como promotora de convergencias a nivel hemisférico y como creadora de un Estado de Derecho Regional vinculante. La extensión de la democracia en la región no debe darse por garantizada, pues persiste el riesgo de que el establecimiento de la democracia electoral alimente la autocomplacencia y se desvíe y abra paso a democracias iliberales o meramente delegativas. El régimen democrático interamericano es todavía un proceso en desarrollo: promover la cultura democrática, prevenir el colapso institucional y reaccionar oportunamente frente a las amenazas que puede llegar a enfrentar en muchos países de la región, sigue siendo un desafío. De cara al futuro, la OEA debería concentrar su atención, energía y recursos financieros en áreas como esta, que son de la mayor relevancia para los estados miembros, dejando de lado aquellos asuntos secundarios que, además, duplican el trabajo de otras entidades. Una apertura cada vez mayor a la participación de la Sociedad Civil -análoga a la que hiciera una década atrás el BID con su ‘ventanilla al sector privado’- podría jugar un papel importante a la hora de imprimirle un nuevo dinamismo y fortalecer su posicionamiento ante la opinión pública. La verdad es que en las actuales circunstancias la OEA es una necesidad -tanto para los Estados Unidos, como para los estados latinoamericanos. De las necesidades recíprocas, con frecuencia, y aunque aparentemente no sean coincidentes, resultan los grandes consensos. Esta es una oportunidad que, a pesar de las dificultades, no debería ser desaprovechada, y que quizá, con el liderazgo y la proactividad adecuados, contribuiría a que el sistema interamericano pasarA del invierno de la insatisfacción a la primavera de las expectativas. "En las actuales circunstancias la OEA es una necesidad -tanto para los Estados Unidos, como para los estados latinoamericanos”."La OEA tiene todavía mucho qué ofrecer como promotora de convergencias a nivel hemisférico y como creadora de un Estado de Derecho Regional vinculante”.

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