Las finanzas de los niveles territoriales

Resulta interesante ver en el muy largo plazo cómo el país pasa de un enorme centralismo en 1840, a un debilitamiento del Estado en general.

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mayo 28 de 2009 - 05:00 a.m.
2009-05-28

 Y del central en particular en los años del radicalismo federal, cuando se reduce la participación del 90 al 50 y 60 por ciento.

El proceso de centralización iniciado por La Regeneración no se profundiza demasiado durante el siglo XIX. En el siglo XX las reformas a la Constitución introducidas en 1910, y la reactivación del municipio durante los años veinte permiten mantener niveles relativamente altos de recaudo tributario y de gasto consonante en esos niveles.

El recaudo departamental, mientras tanto roza el 35 por ciento de los recaudos totales del Estado y los municipios se acercan al 20 por ciento del mismo. Pero posterior a 1936 y a la Segunda Guerra Mundial se acrecienta el centralismo: el Gobierno Nacional tiende a concentrar el recaudo que se aproxima a 75 por ciento del total hacia 1980, mientras se marchitan tanto los departamentos como los municipios, ambos con cerca del 12 por ciento.

Después del reordenamiento de 1991, la participación del Gobierno Central en el recaudo cae a 74 por ciento, continúa marchitándose el nivel departamental y ganan algún dinamismo los municipios.

Sin embargo, en cuanto al gasto, las transferencias acordadas milimétricamente en la Constitución de 1991 han modificado profundamente el panorama territorial, siendo contenidas por un Acto Legislativo de 2001 que las dejó plantadas en 9 por ciento del Producto Interno Bruto.

No hay duda que se trata de una mejora sustancial para las disponibilidades, sobre todo de los municipios, porque los departamentos sólo lograron aumentar en un punto del Producto Interno Bruto su gasto, del 3 al 4 por ciento del Producto Interno Bruto, apalancado en transferencias. Sin embargo, los municipios que partieron de un gasto de 1,6 por ciento del Producto Interno Bruto en 1987 alcanzaron el 5,5 por ciento del mismo en el 2005.

La descentralización ha permitido entonces un fortalecimiento de los municipios gracias a las transferencias y, en menor medida, a su propio esfuerzo fiscal, que ha estado concentrado en Bogotá, Medellín y en otros pocos municipios del país. El resto del sistema ha mostrado pereza fiscal.

Los recursos acopiados a nivel territorial se duplicaron como participación en el Producto Interno Bruto, pero los municipales se cuadriplicaron, lo cual les entregó importantes recursos públicos a unas administraciones municipales así fortalecidas.

Como puede apreciarse en la gráfica 19, la tributación municipal ha ascendido de 0,8 por ciento del Producto Interno Bruto en 1987 a 2 por ciento del PIB en el 2006, gracias en parte a nuevos tributos como la sobretasa a la gasolina, pero también a esfuerzos mayores en relación con el impuesto predial (actualización del catastro, autoavalúo y aumento del Censo de predios) y el de industria y comercio, que es otro impuesto que recae sobre las ventas.

Sin embargo, el esfuerzo municipal mayor lo hacen Bogotá, seguido de Medellín, mientras el resto manifiesta evidente pereza fiscal. Reciben casi 5 por ciento del Producto Interno Bruto en transferencias del Gobierno Central en el año 2006.

Entre tanto, los departamentos muestran inercia con respecto a los tributos que recaudan (1 por ciento del Producto Interno Bruto) y dependen mucho de las transferencias que ejecuta el Gobierno Nacional para ellos, que son del orden de otro 3 por ciento del Producto Interno Bruto.

La escasa importancia de la tributación local resalta los incentivos que despiertan las transferencias en las regiones: demandar recursos del Gobierno Central en vez de generarlos con esfuerzos propios.

Parafraseando a Jean Paul Sartre se podría decir que "los impuestos son los otros", que es el lema oportunista de los evasores. Es notable la casi nula tributación de los predios rurales en el sostenimiento de los municipios a que pertenecen.

El problema de fondo no es una alegada 'ausencia de Estado', sino la falta de 'construcción de Estado' desde la célula municipal, que bien podría fortalecer programas de educación, salud y seguridad con qué derrotar políticamente a la insurgencia.

Otro tema fiscal importante es el endeudamiento externo, que para el caso colombiano durante el siglo XX ha sido principalmente público y que pasamos a estudiar seguidamente.

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