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El presupuesto 2009 y el Fondo Nacional de Regalías

El Gobierno Nacional presentó al Congreso de la República el proyecto de ley de presupuesto para la vigencia 2009, por un monto de 140,4 billones de pesos, lo cual representa un crecimiento de los ingresos y rentas del 14 por ciento en términos reales.

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septiembre 29 de 2008 - 05:00 a.m.
2008-09-29

Este crecimiento se proyecta haciendo caso omiso a los signos de desaceleración de la economía, y no tiene en cuenta el efecto de la reducción en las tarifas de renta, los convenios de doble tributación, la caída que se presentará en el IVA debido a la disminución en el consumo y la proliferación de zonas francas, entre otros, que afectarán los recaudos. Por otra parte, se conserva el esquema de financiación que constituye una de las causas del déficit fiscal del Gobierno Central, y que lo ha convertido en estructural aún en épocas de expansión de la economía: la financiación en promedio del 45 por ciento del presupuesto con rentas que no genera, como las operaciones de crédito público, las privatizaciones y las utilidades de las entidades descentralizadas del orden nacional. El eje de financiación descrito constituye un riesgo macroeconómico, no solo por los aspectos mencionados, sino por el nivel y tipo de gastos que se van a financiar. Si bien el 54 por ciento del gasto clasificado como funcionamiento, son gastos inflexibles como producto de mandatos constitucionales o de pasivos históricos acumulados, el mayor riesgo de los gastos se encuentra paradójicamente en la programación de la inversión nacional que representa el 13 por ciento del presupuesto. A pesar de la debilidad esperada de las rentas, el proyecto de presupuesto contempla un incremento del 41 por ciento, en términos reales, en la inversión frente a la de la actual vigencia. Es importante anotar que apenas el 33 por ciento de la inversión proyectada es real (inversiones de capital), mientras que el 67 por ciento es gastos operativos de inversión o gastos recurrentes que en virtud de la legislación presupuestal se clasifican como inversión, pero que en clasificación económica serían gasto corriente. En la inversión se encuentran subsidios directos tales como: Familias en acción, guardabosques y otros programas asistencialistas de poca eficacia en la reducción de la pobreza, (pero representan un gran potencial electoral con miras a una segunda reelección), y también los subsidios a los combustibles que privilegian a los sectores de ingresos medios y altos, los cuales profundizan las inequidades sociales a través de un mecanismo que debería ser redistribuidor. De la programación de la inversión nacional, se debe resaltar el crecimiento de la apropiación para la inversión a través del Fondo Nacional de Regalías (FNR) en un 245 por ciento. El FNR fue creado por el constituyente de 1991, nutriéndolo con las regalías no asignadas a los departamentos y municipios productores, con el fin de hacer llegar a todas las regiones del país los beneficios de la explotación de recursos naturales no renovables. Sin embargo, el FNR tiene problemas estructurales que se derivan de su regulación y que impiden que pueda cumplir con sus propósitos. Además y sin desconocer las deficiencias que tuvo durante su administración por parte de la Comisión Nacional de Regalías, el Gobierno Uribe lo ha convertido en un instrumento inadecuado para financiar las necesidades de liquidez de la nación y para garantizar respaldos políticos al Gobierno. En relación con el primer aspecto, la Ley estableció en el interior del FNR alrededor de 52 destinaciones específicas que atomizan los recursos impidiendo la realización de proyectos regionales de envergadura, crean privilegios a algunas regiones o entidades, sin que dichas destinaciones respondan con el propósito de equidad del Fondo. El esquema establecido por la ley para acceder a los recursos es a través de la presentación de proyectos de inversión a los ministerios, en sectores que el Gobierno determine, con criterios fijados por la Comisión Asesora de Regalías, en la cual la mayoría la componen cinco ministros, mientras que los representantes de las entidades territoriales son dos gobernadores y dos alcaldes, que generalmente representan regiones productoras y que utilizan su participación en la Comisión para favorecer a sus propias regiones. El acceso a través de proyectos, genera barreras al acceso de los recursos a las regiones que más los necesitan ya que implica la financiación previa de estudios de prefactibilidad y/o factibilidad, eso sin contar que los proyectos deben estar acompañados del respaldo político de congresistas. Por otra parte, la asignación de recursos que según la Constitución, se debe destinar a las entidades territoriales, es tomada en minoría por sus representantes, y además a la Comisión solo llegan los proyectos que han sido declarados viables por los ministerios y priorizados por la Dirección de Regalías del Departamento Nacional de Planeación, con lo cual se hace menos transparente el proceso y los recursos no se destinan a donde más se necesitan. Tampoco el Gobierno Nacional permitió, durante los primeros cuatro años, la ejecución de los recursos del FNR al utilizarlos para financiar la Caja Nacional. Basado en normas etéreas del Plan de Desarrollo, decidió que solamente se tramitaran algunos proyectos de agua potable y educación, sin que el criterio de asignación haya sido claro. (Ver gráfico Recursos asignados por departamentos del FNR). Esta baja ejecución del 16 por ciento de los ingresos del FNR (sin contar el 50 por ciento que se gira al Fonpet) en el período 2002-2007, generó un ahorro a 31 de diciembre de 2007, de 3,2 billones de pesos, incluyendo los rendimientos financieros. Parecería fácil justificar esta decisión diciendo que se hizo un ahorro para la época de ‘vacas flacas’, pero ello queda desvirtuado, porque para la vigencia 2009, se programa un presupuesto de 1,2 billones, desahorrando aproximadamente 0,7 billones, cuando en la agenda legislativa del Gobierno no hay ningún proyecto de ley para corregir las deficiencias estructurales del FNR, y por tanto la asignación de los recursos seguirá respondiendo a los mismos criterios no transparentes. Los resultados de la asignación de un monto tan significativo en términos de equidad son previsibles si se observa el balance de las destinaciones de los mismos durante Gobierno de Uribe. (Ver gráfico Ingresos y compromisos del FNR). No resulta preocupante únicamente, que con cargo a los recursos del FNR se profundicen las inequidades regionales durante la vigencia 2009, sino que es necesario recordar que en ese año se realizará el referendo para permitir la reelección de Uribe, el cual contará en cada Consejo Comunal, con un fondo al cual le puede cargar las peticiones de las comunidades, sustituyendo a las autoridades locales y profundizando el proceso de desinstitucionalización y desmonte de la descentralización. Como si fuera poco, se sataniza el uso de los recursos de las regalías directas y se proponen nuevos mecanismos de ahorro y redistribución, cuando los previstos en la Constitución y administrados por el Gobierno no han cumplido su propósito. Al Gobierno no le basta con dar continuidad a este absurdo, sino que además en el Artículo 62 de éste proyecto de presupuesto viola la Constitución, al entregar a Invías y al Ministerio de Ambiente, los ahorros del FNR que le pertenecen a las entidades territoriales para cumplir metas del Plan Nacional de Desarrollo, mientras, al mismo tiempo, obliga a los gobernadores y alcaldes a endeudarse con el Gobierno Nacional para arreglar las vías que requiere el país y que se encuentran en los planes de desarrollo de las entidades territoriales. '' El Fondo Nacional de Regalías tiene problemas estructurales que se derivan de su regulación y que impiden que pueda cumplir con sus propósitos.” Jorge Bustamante Roldán. Director I PL '' A pesar de la debilidad esperada de las rentas, el proyecto de presupuesto contempla un incremento del 41 por ciento, en términos reales, en la inversión frente a la de la actual vigencia.WILABR

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