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Es necesario ordenar el debate en pensiones

Hay problemas en el pilar contributivo, llámense régimen de ahorro individual y régimen de prima media administrado por Colpensiones.

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abril 20 de 2017
2017-04-20 07:12 p.m.
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Sobre el tema pensional, desde diferentes sectores se concuerda en la necesidad de una reforma al sistema de pensiones colombiano; en las últimas semanas la discusión ha tomado importancia en debates convocados por medios de comunicación como radio y prensa.

Las complejidades y dificultades del sistema en sus circunstancias actuales, que esbozan muchas dudas sobre su operatividad como sistema previsional, requieren que los múltiples aspectos que lo definen sean analizados a profundidad antes de plantear en qué dirección debe darse una reforma al mismo.

Algunos de los aspectos sobre los que de manera general se suelen presentar argumentos están referidos al impacto fiscal, la cobertura y equidad del sistema; no obstante, parecieran obviarse algunas aristas sobre los mismos.

Si por ejemplo, quisiéramos aludir a los asuntos fiscales como una de las principales preocupaciones en torno a la sostenibilidad del sistema (valga decir que, las reformas pensiónales han tenido una vocación meramente fiscalista, que lleva detrás una concepción de la seguridad social como una pesada carga, insostenible, que de cualquier modo hay que alivianar), el debate público debería estar considerando aspectos más allá de afirmar que la responsabilidad corresponde al régimen administrado por Colpensiones, alrededor de una preocupación por las pensiones “subsidiadas” o los cerca de 38 billones que se deben destinar del presupuesto nacional al pago de pensiones.

Sobre el mismo, si preocupa el impacto sobre el gasto del gobierno, entonces también deberíamos estar debatiendo los regímenes exceptuados que cuentan con las pensiones más altas que se otorgan y que absorben un poco más del 70 % del gasto que debe realizarse desde el presupuesto nacional en pensiones, porque no todo corresponde a Colpensiones como pareciera interpretarse.

Sobre las pensiones otorgadas por el régimen de prima media, administrado por Colpensiones y la idea de pensiones subsidiadas, por qué no hacer claridad que más del 75 % son pensiones que no superan los 2 salarios mínimos mensuales, el subsidio no se da para la mayoría de los afiliados, sino para un bajo porcentaje de pensiones privilegiadas que corresponde al 0,65 % con pensiones superiores a los 13 salarios mínimos legales y un 3 % de pensiones superiores a 7 salarios mínimos. Con las últimas reformas, en el sistema se han logrado reducir las tasas de reemplazo de cerca del 90 % antes de 2003 a alrededor del 70 % y 75 % promedio. El artículo 34 de la Ley 797 de 2003, estableció que el monto mensual de la pensión de vejez sería equivalente al 65 % del ingreso base de liquidación para las semanas mínimas requeridas de cotización. De acuerdo con el mismo artículo, a partir del 2005 por cada 50 semanas adicionales a las mínimas, se incrementa la tasa de reemplazo (porcentaje de la pensión) en 1,5 % hasta llegar a un máximo en el monto entre el 70,5 % y el 80 %, y en todo caso el valor total de la pensión no podrá ser superior al ochenta (80 %) del ingreso base de liquidación, ni inferior a la pensión mínima.

Las distinciones son necesarias para identificar donde están los problemas y de acuerdo con estos motivar las medidas necesarias.

¿De qué manera el debate diferencia los importantes efectos fiscales generados por la transición desde la implementación de la reforma en 1993 que se han tenido que asumir y que nada tienen que ver con las condiciones de los afiliados fuera del régimen de transición?

Sobre el régimen de capitalización, se concibe que en su operación no genera ningún tipo de presión fiscal, pero el debate requiere analizar las estimaciones de impacto fiscal que este sistema puede generar vía garantía de pensión mínima, que es el mecanismo por el que se afirma que en los fondos privados los afiliados de menores ingresos tendrían mayor probabilidad de pensionarse y que se espera pueda flexibilizarse su acceso, pero en caso de agotarse el fondo, las sumas faltantes deben ser asumidas por el Estado.

Así mismo, un debate equilibrado requiere analizar las estimaciones (de las que debe disponer el Ministerio de Hacienda) del impacto fiscal que se está generando por el mecanismo de deslizamiento de salario mínimo (Decreto 036 del Ministerio de Hacienda del 15 de enero de 2015). En la medida en que las pensiones que ha venido otorgando el Régimen de Ahorro Individual corresponden en su mayoría al salario mínimo (cerca del 70 %), y los diferentes tipos de pensión en última instancia terminan en una renta vitalicia de salario mínimo, el Estado tiene entonces, parte de responsabilidad en el pago de las pensiones que son otorgadas por el régimen privado.

Igualmente, si se considera que una proporción importante de las reservas de los fondos privados se han transformado en deuda pública, cerca del 40 % de los portafolios de inversión están constituidos por bonos de deuda pública, la misma utilidad por capitalización de estas inversiones que reciben los pertenecientes a este régimen, son recursos fiscales soportados por los trabajadores actuales. Por tanto, debe discutirse sobre los asuntos fiscales también correspondientes al régimen privado de ahorro individual.

Muchas otras cuestiones se quedan por fuera de las menciones realizadas si se quisiera debatir seriamente sobre las dificultades fiscales y de sostenibilidad del sistema; así mismo, son muchas las aristas a analizar sobre cobertura, equidad, beneficios pensionales otorgados, costos de administración y tasas de reemplazo, sobre los principios y objetivos del sistema, entre otros aspectos de especial relevancia. Los debates públicos que llegan a la ciudadanía debieran ordenarse en torno a qué tipo de aspecto está en el centro de los mismos y no una mezcla de argumentos que no permiten ningún grado de claridad y profundidad sobre las dificultades del sistema y posibles caminos alternativos.

Hay problemas en el pilar contributivo, llámense régimen de ahorro individual y régimen de prima media administrado por Colpensiones, y fallas en los mecanismos de solidaridad, determinados por las garantías y beneficios que se limitan al Fondo de Solidaridad Pensional, a la Garantía de pensión mínima y Beps, así como en la articulación entre estos. También están las limitaciones que impone el contexto macro al desempeño del sistema que tienen que ver con las condiciones del mercado laboral: grado de formalidad e informalidad, niveles y estructura de salarios, pobreza, educación de la población, condiciones demográficas, entre otros.

El análisis sobre cuál es el sistema de pensiones que se quiere para el país y por tanto qué tipo de reforma es la que se necesita, es complejo, el debate debe dar cabida a la diversidad de actores sociales y no debe caer en la reiteración de argumentos y medidas como las que se adoptaron en la reforma de 1993 y que han mostrado que lejos de solucionar el problema lo han acentuado.


Flor Esther Salazar
Profesora de la Facultad de Ciencias Económicas
Universidad Nacional de Colombia

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