Juan Benavides Estévez
análisis 

Reforma energética

Discusiones sobre posible racionamiento y dudas sobre la calidad de las inversiones de Ecopetrol muestran nubarrones en el horizonte energético. 

Juan Benavides Estévez
Opinión
POR:
Juan Benavides Estévez
marzo 14 de 2016
2016-03-14 08:36 p.m.
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El sector eléctrico se salvó del modelo de inversión y administración pública en generación y distribución sin disciplina de mercado ni supervisión estricta de desempeño que imperaba hasta la mitad de los años noventa. Con la Ley 142 de 1994 se creó un mercado de generación y la comisión de regulación sectorial (Creg), que se complementaron con la ya existente Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Los logros, en balance, son positivos.

El Estado ya no es responsable de la inversión, la cobertura y calidad del servicio han mejorado, y el país ha superado 3 o 4 episodios de ‘El Niño’ sin racionamiento. Por su parte, en el sector de hidrocarburos, Ecopetrol cambió su naturaleza jurídica y se creó a la Agencia Nacional de Hidrocarburos para gestionar los recursos por fuera del ámbito de una compañía estatal. Hasta el 2007, aproximadamente, las cosas se movieron bien y correctamente.

Las actuales discusiones sobre la posibilidad de racionamiento eléctrico y las dudas sobre la calidad de las inversiones de Ecopetrol muestran nubarrones en el horizonte energético. Es una oportunidad para reflexionar sobre cambios para enfrentar los problemas acumulados en la última década por la debilidad de formulación de políticas del Ministerio de Minas y Energía y la esclerosis prematura de la Creg. Revisamos los problemas gruesos a continuación.

Desde la entrada en operación del mecanismo del cargo por confiabilidad, el Ministerio de Minas y Energía le ha dado largas a resolver el cuello de botella de suministro de gas natural, tanto para generación eléctrica como para el resto de sectores. Se han postergado decisiones duras sobre precios para un bien cuyas reservas tienen un horizonte de vida corto. Los ambientalistas radicales le han tomado ventaja a la sociedad en sus pretensiones de limitar la exploración convencional y no convencional.

En la práctica, los vacíos de definición de política energética los ha llenado a medias la Creg. Esta es una mala asignación de tareas. El complejo y tardío esquema para importar gas natural en la Costa Atlántica así lo comprueba, porque en la práctica la Creg actuó como promotor de una inversión en regasificación, tema que está fuera de sus habilidades. La Creg lo ha hecho mejor en la regulación de los monopolios naturales de las redes, que en el mercado mayorista de electricidad. En este último, prefiere micromanejar y complicar la vida a los inversionistas, no da señas de buscar adaptaciones al mecanismo de cargo por confiabilidad para evitar su colapso y no facilita el uso de mecanismos financieros de cobertura de precios y cantidades.

La reforma que cambió la naturaleza legal de Ecopetrol generó esperanzas sobre su futuro desempeño, pero se quedó corta. El problema clásico de ‘agencia’ por exceso de flujo de caja libre que se estudia en finanzas corporativas, se materializó claramente con las inversiones en Reficar y en cultivos de palma. En el primer caso, hubo sobrecostos porque la inversión adicional no pasa la prueba ácida de creación de valor: si triplicar la inversión se logra sin comprometer la rentabilidad, no hay problema. Pero esto no fue así. Invertir en agricultura muestra que no se ha entendido el tipo de compañía que Ecopetrol es o puede ser. Con independencia de los individuos que dirigen o conforman los organismos de gobierno corporativo de la compañía, el control público no ha logrado elegir las mejores inversiones, y no puede frenar una mala inversión, una vez empezada.

La búsqueda de mejoras sectoriales se debe instrumentar en el complicado panorama político actual. Las relaciones entre gobierno y oposición se han configurado siguiendo el modelo ‘halcón-paloma’, en el que cada jugador dispone de una estrategia agresiva y otra conciliadora que nadie quiere aceptar porque implica su humillación pública. En inglés, este modelo se llama también chicken, en referencia a los torneos en los que dos carros se enfrentan a toda velocidad en una misma calzada. Gana el que logra mantenerse en la calzada (dejando al que se retira como una ‘gallina’). Los equilibrios estables de este juego consisten en que uno gane u otro pierda. Pero como a nadie le gusta perder, se genera el riesgo de choque frontal.

Una de las consecuencias de esta configuración es que se llega a creer que existe un dilema entre esforzarse en lograr la paz o en atender el resto de problemas de la economía. Esta percepción no es cierta y perpetúa el modelo ‘halcón-paloma’: en la medida que el gobierno rehúya la atención a fondo de situaciones difíciles, lo único que logra es alertar a la oposición para sacarlas a flote, más mal que bien. La solución se vuelve más complicada y costosa, y no se evita el gasto de capital político.

Se debe cambiar esta conflictiva configuración por un modelo de coordinación de expectativas, en el que no haya perdedores sistemáticos. Hay que llegar a consensos amplios sobre las líneas de rescatar el liderazgo del Ministerio y modernizar las instituciones creadas. Hay muchos temas en el tapete: la actualización del cargo por confiabilidad, medidas para activar el suministro de gas natural, e impulsar la gestión del riesgo, entre otros muchos. En cuanto a Ecopetrol, y por supuesto que el tema es controversial porque hay mucha historia y emociones encontradas sobre su papel en la economía colombiana, no veo alternativa distinta a ceder el control a un inversionista libre de las inflexibilidades y obligaciones de generar caja para el Gobierno como meta tácita.

Juan Benavides
Investigador Fedesarrollo

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