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Desbalance fiscal

En caso de que la reforma no alcance a aumentar el recaudo como se requiere, se esperaría una rebaja de la calificación crediticia del país.

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abril 27 de 2016
2016-04-20 11:16 p.m.
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El año pasado anticipamos que para cumplir con la meta de déficit fiscal del Gobierno de 3,6% del PIB en 2016, se iban a requerir recortes de gasto de mínimo 6,1 billones de pesos. Los recortes anunciados hasta ahora ascienden a 5,5 billones de pesos (0,6% del PIB) así que podrían requerirse más recortes, pero de menor magnitud, con lo cual confiamos en el cumplimiento de la meta de déficit fiscal para este año.

Esta meta coincide con la cifra que se había estimado en el Marco Fiscal de junio de 2015, cuando las perspectivas económicas eran mejores que ahora. El compromiso de cumplir con esa cifra, incluso si la Regla Fiscal permitiera un espacio adicional (esto sucede actualmente debido al deterioro de las perspectivas económicas), ha sido fundamental para que los inversionistas y las agencias calificadoras le estén dando tiempo al Gobierno para tomar medidas que aseguren la sostenibilidad de las finanzas públicas. Sin embargo, la baja que S&P le hizo a la perspectiva de la calificación crediticia de Colombia es una clara señal de que los ajustes no pueden pasar de este año.

Como la preocupación no se limita a 2016, es indispensable que el Gobierno se comprometa desde ya con una meta de déficit fiscal para 2017 creíble, menor que la de 2016, y consistente con una estabilización de la deuda pública en los niveles actuales. Esa meta podría ser el 3,1% del PIB que se estimó para 2017 en el Marco Fiscal de 2015. A partir de ese nivel, sería factible continuar con una senda gradual de reducción del déficit fiscal en los años siguientes.

Además, similar a lo que ocurre con la meta para 2016, es importante que la que proponemos para 2017 se cumpla incluso si la Regla Fiscal permitiera un espacio adicional. Con nuestras proyecciones vigentes, la Regla Fiscal permitiría un déficit fiscal de 4% del PIB el próximo año, pero este nivel sería inaceptable para los mercados porque sería el cuarto año consecutivo aumentando y porque el sorprendente desplome de los precios del petróleo ha distorsionado las exigencias de la Regla Fiscal, tornándola inusualmente permisiva.

Si el Gobierno no mantuviera los menores niveles de gasto que ha anunciado para 2016 (el gasto público estimado para este año equivale a 18,3% del PIB, mientras que sin recortes, sería similar al promedio de 19% de los últimos 3 años) y si el recaudo de impuestos no aumentara con una reforma tributaria, el déficit fiscal se ampliaría a 4,6% del PIB en 2017 y a 4,3% en 2018, para luego aumentar nuevamente por encima de 5% en 2019 y 2020, y la deuda pública subiría de 42% del PIB en 2015 a 49% en 2020. El salto que estimamos para el déficit fiscal a partir de 2019 se debe principalmente al vencimiento de unas tarifas impositivas en 2018 (la sobretasa al Cree y el 4 por mil), que representaría una caída permanente del recaudo por 10,3 billones de pesos (0,9% del PIB) posterior a ese año.

Esto significa que la reforma tributaria de este año debería aumentar el recaudo en 1,5% del PIB en 2017 para cumplir con la meta de déficit fiscal de 3,1% que proponemos, aunque si el gasto público se mantiene en los niveles de 2016, en lugar de aumentar a los observados en años anteriores, el recaudo adicional requerido podría ser de 1% del PIB. Esto también aplica para 2018, pero a partir de 2019 el recaudo adicional debería ser de al menos 2,5% del PIB, debido a los impuestos que se vencen en 2018. Si la reforma tributaria no resolviera de una vez la caída del recaudo a partir de 2019, se necesitará otra reforma antes de finalizar 2018.

La Comisión de Expertos Tributarios estima que su reciente propuesta de reforma estructural aumentaría el recaudo de impuestos nacionales (que son los que inciden en el déficit fiscal del Gobierno Central) en 1,5% del PIB en 2017 y 1,25% en 2018 si se implementa en su totalidad. Estos cálculos asumen que en su recomendación de descontar el IVA pagado en la adquisición de bienes de capital, se acoge la alternativa de hacerlo en un periodo de 3 años. En consecuencia, esta propuesta podría ser suficiente para garantizar el comienzo de una senda de déficit fiscal descendente en los próximos dos años, aunque podría requerir mantener parte de los recortes de gasto que se anunciaron para 2016.

Sin embargo, la compleja coyuntura política podría impedir la implementación de esta propuesta de reforma estructural. Primero, los niveles de aprobación del Presidente Santos son los más bajos en su gobierno, bordeando apenas 20%.

Segundo, el Gobierno podría tener que gastar buena parte de su limitado capital político para hacer campaña en favor del plebiscito por la paz.

Tercero, el grueso de la reforma propuesta depende de aumentar el IVA y otra parte importante depende de aumentar el número de personas naturales que pagarían el impuesto sobre la renta (en particular, personas que hoy ganan salarios mensuales entre 1,5 y 6 millones de pesos comenzarían a pagar este impuesto, mientras que hoy no lo hacen). Esto podría afectar la aprobación del plebiscito por la paz.

Ante estas consideraciones, somos altamente escépticos sobre la calidad de esta reforma tributaria y no esperamos que sea de carácter estructural, lo cual significa que una serie de impuestos corporativos se mantendrían o bajarían menos de lo recomendado, para compensar un aumento más moderado del IVA y del impuesto sobre la renta de las personas naturales.

En caso de que la reforma no alcance a aumentar el recaudo en la magnitud que calculamos, esperaríamos una rebaja de la calificación crediticia de Colombia a finales de este año o comienzos del próximo.

Andrés Pardo Amézquita,
Director Ejecutivo de Investigaciones Económicas de Corficolombiana.
Carmen Salcedo Saldaña,
Subdirectora y Analista Fiscal y de Economía Internacional.

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