El Plan de Desarrollo y el proceso presupuestal

La propuesta es necesaria, pero implica una reingeniería institucional profunda y una reforma al proceso presupuestal.

Billetes

La Comisión sugiere unir los dos presupuestos y transformar el sistema en un presupuesto programático, cuya esencia es unir los gastos de inversión con los gastos operativos.

Carlos Ortega

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Portafolio
febrero 13 de 2019 - 09:50 p.m.
2019-02-13

El Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 busca, con el artículo 35, unificar el Presupuesto General de la Nación (PGN) en cabeza del Ministerio de Hacienda, con el fin de “mejorar la focalización, calidad del gasto público e impacto en el desarrollo”. Deja en manos del Departamento Nacional de Planeación (DNP) la evaluación de las políticas públicas y proyectos de inversión.

Este artículo ha generado polémica. Varios exdirectores del DNP publicaron un comunicado solicitando su retiro del Plan de Desarrollo. ¿Cuál es la razón? El artículo implica un cambio estructural en la institucionalidad presupuestal que existe en el país desde 1968. Ese año, el país decidió crear una institucionalidad presupuestal que aislara la inversión pública de los ciclos políticos para evitar que inversiones de largo plazo se vieran afectadas por decisiones políticas y electorales. La inversión se dejó en manos del DNP, que era un supraministerio, aislado de la política. El director del DNP no debía rendirle cuentas al Congreso. Por su parte, el gasto de funcionamiento (nómina, por ejemplo) quedó en manos del Ministerio de Hacienda, así como la consolidación del presupuesto (funcionamiento + inversión) y la presentación, discusión y aprobación del presupuesto en el Congreso. Asimismo, el DNP estaba encargado de preparar la hoja de ruta de cada gobierno: el Plan Nacional de Desarrollo; un documento interno del gobierno que planteaba las principales políticas de cada cuatrienio, y las ejecutaba a través de los proyectos de inversión pública.

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Esta institucionalidad se transformó sustancialmente con la reforma constitucional de 1991. Uno de sus objetivos fue ampliar la participación política, y dentro de este, decidió democratizar la inversión pública. Los conocedores de las necesidades del país y de sus regiones no son exclusivamente los tecnócratas, y los políticos debían tener voz y voto. El DNP dejó de ser un supraministerio, y el Plan de Desarrollo una hoja de ruta exclusiva del Poder Ejecutivo; se convirtió en una ley discutida y aprobada en el Congreso de la República. La reforma constitucional cambió, entonces, el objetivo más grande del sistema presupuestal, aislar la inversión pública del ciclo político, pero no reformó la institucionalidad presupuestal uniendo los presupuestos de inversión y funcionamiento. El DNP buscó transformar el presupuesto de inversión hacia un sistema denominado Presupuestación por Resultados. El planteamiento de esta metodología es sencillo y poderoso, y todavía debe mantenerse: es necesario saber cuánto se gasta, pero también qué se gasta y el impacto en el bienestar de la población. Lo primero, saber cuánto se gasta y el límite del gasto son funciones del Ministerio de Hacienda. Para eso cuenta con herramientas presupuestales como el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) con proyecciones financieras a 10 años, y la Regla Fiscal, que compromete las finanzas públicas del país con metas financieras cumplibles para lograr credibilidad en los mercados internacionales. El Estatuto Orgánico de Presupuesto (EOP) incluye en el sistema presupuestal el Plan Financiero, instrumento de gestión financiera que debe estar acorde con los ejes cambiarios, monetarios y fiscales.

(Lea: Las metas del Plan de Desarrollo radicado hoy en el Congreso

Lo segundo, saber en qué se gasta, es función del DNP. Para esto cuenta con herramientas como el Plan de Desarrollo, que plantea la hoja de ruta y las metas de inversión de cada gobierno, cuenta con direcciones como Sinergia (Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados), cuya función es el seguimiento a las metas del plan de desarrollo y de la inversión pública, y evaluaciones de impacto del gasto. Cuenta con el Banco de Proyectos de Inversión (BPIN) en el cual se registran los proyectos de inversión bajo metodologías técnicas establecidas. El EOP incluye un Plan Operativo Anual de Inversiones que contiene los proyectos de inversión. Finalmente, está el Consejo Superior de Política Fiscal (Confis) como instancia de coordinación entre el Ministerio de Hacienda y el DNP.

Existen, así, diferentes herramientas, separadas en dos entidades, DNP y Ministerio de Hacienda. Pero sigue aún la separación entre presupuesto de funcionamiento y de inversión, lo que, según varios analistas, incluida la Comisión de Gasto Público, genera ineficiencias presupuestales. Por esta razón, la Comisión sugiere unir los dos presupuestos y transformar el sistema en un presupuesto programático, cuya esencia es unir los gastos de inversión (por ejemplo, construir un colegio) con los gastos operativos (pagar la nómina de profesores y hacer mantenimiento del colegio).

La propuesta es necesaria, pero va más allá del artículo. Implica una reingeniería institucional profunda y una reforma al proceso presupuestal. No se trata simplemente de pasar el presupuesto de inversión al Ministerio de Hacienda. Se trata de unificar el presupuesto, pero de una manera que permita saber cuánto se gasta, para qué se gasta y el impacto de ese gasto en el bienestar de los ciudadanos. Si se separan el presupuesto de inversión y el Plan Nacional de Desarrollo, el segundo puede perder su validez y fuerza como hoja de ruta. Si se entrega el presupuesto de inversión al Ministerio de Hacienda, pero no se crean áreas en este que permitan hacer seguimiento a los resultados e impactos de la inversión, el sistema presupuestal también quedaría desbarajustado. Resulta, además, necesario hacer una evaluación de la importancia y validez del Plan de Desarrollo como hoja de ruta estratégica, pues parecería ser más una ‘lista de mercado’ de proyectos de inversión que se ejecutan de acuerdo a la disponibilidad de recursos. Ahora bien, esto no implica necesariamente cerrar al DNP, ni, incluso, unir el presupuesto en una sola entidad. La tecnología permite contar con un presupuesto programático sin necesidad de tener los dos presupuestos en una sola entidad. No se pueden perder las herramientas existentes.

Y esta reforma debe pasar por el Congreso, lo cual también trae sus riesgos. En la discusión, el Congreso puede reafirmar su iniciativa sobre el gasto, sin que nuevos gastos cuenten con recursos suficientes, lo que puede llevar al país a un presupuesto menos eficiente y poner en riesgo la política fiscal y la estabilidad macroeconómica, uno de los activos más valiosos del país.

Es necesaria una reforma presupuestal profunda, y el artículo propuesto en el Plan de Desarrollo no es suficiente. Sin embargo, la reforma puede tener consecuencias imprevistas y llevar al sistema presupuestal a un escenario menos eficiente que el existente. El gobierno debe evaluar los beneficios y los costos de esta decisión, y actuar de la forma más adecuada para que el país cuente con un sistema presupuestal que garantice que cada peso gastado tenga un efecto positivo en el bienestar de sus ciudadanos. Y es necesario incluir en la reforma otros temas como la inflexibilidad presupuestal y la definición de la inversión pública.

Mauricio Olivera
Presidente de Famisanar

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