close
close

Finanzas

Cómo y por qué Colombia es un país recentralizado

Los gobiernos subnacionales ven disminuir sus recursos y autonomía administrativa.

Infraestructura

Las obras de infraestructura pasan por el Gobierno Nacional y luchar por los recursos es complejo.

Archivo EL TIEMPO

POR:
Julián López
mayo 24 de 2022 - 11:48 p. m.
2022-05-24

En varios países, la covid-19 reavivó el debate político sobre la distribución de responsabilidades, recursos y autoridad entre niveles de gobierno. Abundaron las tensiones entre instancias nacionales y subnacionales por las medidas para enfrentar la pandemia, así como los debates sobre cuál nivel de gobierno debía responder por el número de casos y las consecuencias económicas de las restricciones. Y no fueron pocos los líderes políticos y ciudadanos alrededor del mundo que, en esta difícil situación, reclamaron más poderes y recursos para sus gobiernos subnacionales.

(Vea: Por qué se espera una desvalorización de la BVC en los próximos meses).

En Colombia, la pandemia nos cogió con un andamiaje institucional, predominantemente, recentralizado. Todavía hay descentralización política formal, pero desde la administración Pastrana los gobiernos subnacionales han visto disminuir, de forma importante, sus recursos -como porcentaje del PIB- y su autonomía administrativa, en favor del gobierno nacional.

No es fácil explicar el surgimiento de este contexto predominantemente recentralizado. Ninguna de las causas de la recentralización identificadas en otros países puede explicar, íntegramente, la tendencia recentralizadora en Colombia. La hipótesis de la recentralización como consecuencia de una crisis económica podría explicar la reforma de las transferencias durante la administración Pastrana (por la crisis de 1999), pero no la reforma del Sistema General de Participaciones durante la administración Uribe o la reforma del Sistema General de Regalías durante la administración Santos, ambas tramitadas durante periodos de crecimiento económico.

(Vea: Edificaciones impulsó el PIB trimestral de la construcción en el país).

Tampoco son aplicables las hipótesis basadas en la existencia de un gobierno nacional fuerte
(no era el caso del gobierno Pastrana), o de gobiernos de izquierda que asocian la descentralización con el neoliberalismo (¿quién diría que Uribe fue un presidente de izquierda?). Ni siquiera serían aplicables las hipótesis de la recentralización como una forma de evitar la captura de los gobiernos subnacionales por elites locales o grupos armados. Aunque a algunos los sorprenda, no encontré evidencia fuerte de que ésta fuera la principal causa de la reforma de las regalías en el 2011.

Recientemente, la discusión sobre cómo y por qué terminamos tan recentralizados ha retomado cierta fuerza con la instalación de la ‘Misión de Descentralización’, liderada por el DNP.

En ‘Recentralisation in Colombia’, libro recientemente publicado por Palgrave Macmillan, propongo una explicación particular para el caso colombiano. Recoge más de 100 entrevistas con quienes protagonizaron estas reformas. Así como una extensa revisión documental, que me llevó de los archivos del Congreso, a departamentos como Casanare y sedes de medios regionales como ‘El Universal’ de Cartagena. Los avances fueron discutidos en espacios como LSE, CIDE (México), Los Andes, Fedesarrollo, Fedemunicipios y el DNP. Y acogió observaciones y aportes muy valiosos de líderes en este campo, especialmente del equipo del CEER del Banco de la República.

(Vea: Exenciones, renta e IVA: puntos a revisar para una nueva tributaria).

Los aumentos de los niveles de recentralización surgieron por la interacción entre resultados económicos y contextos institucionales. Cuando hay crisis económica (PIB decreciente) en un contexto institucional predominantemente descentralizado, aumenta la recentralización. Si se produce un auge económico (crecimiento del PIB) en el mismo contexto, disminuyen las reformas recentralizadoras. A su vez, si hay crisis económica en un contexto predominantemente recentralizado, habrá menos recentralización. Si, por el contrario, hay un boom económico, aumentará la recentralización. Se trata de dinámicas autodestructivas (cuando hay crisis económica) y auto reforzantes (cuando hay crecimiento económico), en relación con el contexto institucional predominante.

¿Cuál es la explicación? Cuando hay boom económico, en un contexto predominantemente descentralizado, la mayor parte de los beneficios políticos van a los niveles inferiores de gobierno. Reciben más recursos, tienen más autonomía para gastarlos y obtienen el reconocimiento político asociado a políticas y proyectos financiados. En consecuencia, aumenta su poder de negociación en el reparto de responsabilidades, recursos y autoridad con los niveles superiores de gobierno. Esta situación limita la aparición de reformas recentralizadoras. La contracara es que, en una crisis económica, los niveles inferiores tienen que soportar la mayor parte de los costos políticos. Reciben menos recursos y, como ya no son agentes de los niveles superiores, tienen que lidiar con la culpa de políticas y proyectos desfinanciados. Su poder de negociación disminuye. Son más propensos a negociar para evitar el costo político de la crisis. Y buscan beneficios a corto plazo, a pesar del costo a largo plazo para las unidades subnacionales. Todo esto facilita nuevas reformas recentralizadoras.

(Vea: Mineras le girarían al nuevo Gobierno más de 8 billones de pesos).

En contraste, cuando hay auge económico en un contexto predominantemente recentralizado, como podría ser la situación del próximo Presidente, en general, los niveles más altos de gobierno reciben la mayor parte de los beneficios políticos. Reciben más recursos y tienen más autonomía para gastarlos (por ejemplo, tienen más fondos discrecionales cuando hay una disminución relativa de las transferencias automáticas). Obtienen el reconocimiento de políticas y proyectos financiados (por ejemplo, programas sociales nacionales). Esta situación aumenta su poder de negociación, entre otras razones, porque pueden disminuir la oposición a sus iniciativas ofreciendo parte de sus fondos discrecionales a legisladores y niveles inferiores de gobierno. Esta situación, por supuesto, facilita la aprobación de reformas recentralizadoras. Sin embargo, si hay una crisis económica en el mismo contexto, los niveles superiores de gobierno asumen la mayor parte de los costos políticos. Con menos recursos, les toca lidiar con la culpa de políticas y proyectos desfinanciados, y es mucho más difícil disminuir la oposición en el Congreso y a nivel subnacional. Se reduce, de forma importante, el espacio para reformas recentralizadoras.

Aunque la discusión sobre las causas de la recentralización colombiana seguramente continuará, quisiera terminar esta columna señalando que, ahora, la principal tarea debería ser la evaluación de estas reformas en la prestación de servicios públicos, niveles de pobreza y desigualdad, así como en el funcionamiento de las instituciones democráticas nacionales y subnacionales. La ‘Misión de Descentralización’ podría ser un buen escenario para ello.

(Vea: Inflación podría afectar al PIB vía consumo y tasas).

JULIÁN LÓPEZ
PhD (Oxford)
Profesor Universidad de La Sabana

Destacados

  • ECONOMIA
  • NEGOCIOS
  • MIS FINANZAS
  • OPINIÓN
Siga bajando para encontrar más contenido