Presupuesto, vigencias futuras, salud y regalías

La política fiscal en los últimos ocho años no permitió ahorrar lo que hubiera sido recomendable, dado el auge económico, para así entender por qué se hace necesario un ajuste fiscal.

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agosto 31 de 2010 - 05:00 a.m.
2010-08-31

El Gobierno saliente presentó el pasado 20 de julio, ante el Congreso de la República, el Presupuesto General de la Nación (PGN) para el año 2011 por un monto de 147.3 billones de pesos, el cual es consistente con un balance primario para el Gobierno Nacional Central de -0,7% del PIB el próximo año.

No obstante, el Ministro Echeverry ha anunciado que aumentarán los gastos de inversión del GNC de tal forma que su balance primario sería de -1,1% del PIB.

La nueva administración se ha comprometido con la implementación de una regla fiscal con el propósito de asegurar la sostenibilidad fiscal, permitir la aplicación de políticas anticíclicas y evitar que el potencial boom petrolero y minero termine por afectar negativamente otras actividades económicas (la denominada'enfermedad holandesa).

De seguir las recomendaciones del Comité Interinstitucional, que preparó la propuesta de la regla fiscal, el gobierno debería mejorar el balance primario en 0.6 p.p. del PIB en el 2011 y en 3,4% en total durante la próxima década, de los cuales 1,2% provendrían del ahorro de excedentes petroleros, 0,8% de mayores recaudos por aceleración del crecimiento económico y el 1,4% restante debería proceder de reducción de gastos o aumentos adicionales de cobros tributarios.

Dado que el nuevo Gobierno encontró necesario aumentar el presupuesto de inversión en 0,4% del PIB, el ajuste posterior en gastos o nuevos recaudos tendría que ser de por lo menos 1,8% del PIB. En consecuencia, sería necesario adelantar reformas complementarias, como propusiera el Comité Interinstitucional, tales como la de elevar a rango constitucional el objetivo de sostenibilidad fiscal -ya fue radicado el 20 de julio un proyecto de Acto Legislativo-, reformar el sistema de regalías, una reforma tributaria estructural para aumentar los recaudos y mejorar su eficiencia e imponer topes al régimen de vigencias futuras.

Aumento en presupuesto

El Presupuesto presentado por el Gobierno saliente para el 2011 sería 0,8% inferior en términos reales al Presupuesto del 2010; en términos del PIB sería un punto porcentual inferior. Con los ajustes propuestos por el Gobierno actual, los gastos de funcionamiento se incrementarían en 2% en términos reales, los pagos de deuda se reducirían en 6,1% y el presupuesto de inversión se aumentaría en 0,2%.

Es necesario resaltar que la política fiscal en los últimos ocho años no permitió ahorrar lo que hubiera sido recomendable dado el auge económico para así entender por qué se hace necesario un ajuste fiscal. En el 2010 y el 2011, aún con la mencionada caída en el monto del presupuesto, el déficit proyectado para el Sector Público Consolidado es mayor al de cualquier otro país de la región.

El Balance del Sector Público no Financiero para estos dos años se proyecta como similar al observado para el período 2000-2002, y el 2011 sería el tercer año consecutivo en que el déficit del Gobierno Nacional Central se ubica en niveles superiores al 4% del PIB, con lo que entre el 2008 y el 2011 la deuda aumentaría en 6,1% del PIB, tomando en cuenta los gastos adicionales ya anunciados por el Ministro de Hacienda.

Vigencias futuras

Las vigencias futuras han incrementado notablemente las inflexibilidades del presupuesto en los últimos periodos. Estas autorizaciones permiten a las entidades efectuar apropiaciones presupuestales para las siguientes vigencias con el fin de financiar planes cuya ejecución toma más de un año fiscal. Si bien son importantes para asegurar la continuidad de proyectos de infraestructura y para superar la limitación natural de la anualidad del presupuesto público, imponen a los gobiernos restricciones al manejo presupuestal.

Para el periodo 2011- 2027 el total de vigencias futuras autorizadas suma 30,5 billones de pesos constantes del 2010, de las cuales, 3,2 billones de pesos son vigencias de los gobiernos Samper y Pastrana que van hasta el 2022; 27,3 billones de pesos corresponden a cupos autorizados y avales aprobados durante las administraciones del presidente Uribe para el período 2011-2027. El gobierno entrante enfrentará un reto adicional, ya que se estima que en el próximo cuatrienio se deberá ejecutar 17,7 billones de pesos de las vigencias futuras.

Unificación de los planes de beneficios en salud

Si bien todavía no existe una programación oficial para la igualación de los planes de beneficios, la Ley 1393 del 12 de julio de 2010 establece que la igualación debe lograrse a más tardar en 2015. Saavedra (2010) calcula que si la unificación fuera total en el 2011 se tendría un déficit, aun considerando los recursos adicionales contemplados por la Ley 1393, de 1% del PIB. Con una tasa de retorno real igual a 3%, el Valor Presente Neto del déficit sería 22,04% del PIB.

Sistema de regalías

El 80% las reciben los departamentos (48%) y municipios (24%), donde se explotan los recursos naturales no renovables y los municipios portuarios (8%), por donde se transportan dichos recursos o sus derivados. El 20% son percibidas y administradas por el Fondo Nacional de Regalías (FNR). El 5% de las primeras y el 50% de segundas se deben girar al Fondo de Pensiones Territoriales (Fonpet).

Las regalías están principalmente compuestas por los ingresos provenientes de la explotación de petróleo y gas: 76% en el 2008 (90% en el 2000). Las regalías del carbón han venido ganando participación, pasando de 4,9% en el 2000 a 19,8% del total en el 2008.

Las Leyes 141/1994 y 1151/2007 disponen que, mientras las entidades territoriales no alcancen coberturas mínimas en salud, educación, agua potable, alcantarillado y mortalidad infantil, deben asignar por lo menos el 60% de los recursos de regalías y compensaciones en el caso de los departamentos y el 75%, en el caso de los municipios, para alcanzar dichas metas. En la actualidad ninguna de las entidades territoriales ha logrado cumplir todas las metas exigidas en los sectores prioritarios mencionados. Entre 1995 y 2008 el total de regalías directas giradas fue de 28,3 billones de pesos de 2008. El 74% del total de ellas se ha concentrado en siete departamentos que representan apenas el 17% de la población del país. Casanare, Meta y La Guajira han participado con el 45. Ello realza la gran inequidad en la repartición de las regalías.

El sistema de regalías del país ha mostrado otras grandes deficiencias. La Dirección de Regalías de Planeación Nacional ha suspendido los giros de regalías a 869 entidades territoriales entre 2002 y 2010 por incumplimientos de las normas para su utilización. Por estas razones resulta imperativo que el actual Gobierno reforme la distribución y uso de las regalías. Se podría pensar en una regla de repartición que tome en cuenta tanto las necesidades como la capacidad institucional y fiscal de cada entidad territorial y se debe fortalecer el control, la vigilancia, los criterios de inversión y los usos de las regalías.

Zapata (2010) presenta dos recomendaciones con el fin de mejorar la administración de las regalías. La primera consiste en incluir las regalías directas en el Sistema General de Participaciones, limitando al mismo tiempo el máximo de ingresos anuales de las entidades territoriales por concepto de regalías directas hasta el 100% del promedio de los ingresos corrientes anuales de los últimos 3 años, o el 40% de las transferencias del SGP en la vigencia respectiva.

El excedente de las regalías se destinaría a un fondo estatal de ahorro y estabilización. A este Fondo se sumarían los recursos del FNR. Los rendimientos futuros se destinarían únicamente a los departamentos y municipios.

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