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Finanzas

Reforma al sistema general de participaciones: una propuesta para la equidad

Llevamos meses de debate sobre el Sistema General de Participaciones (SGP), mecanismo que en la Constitución Nacional es clave para la autonomía de municipios y departamentos y fuente de recursos para ejecutar competencias en gasto social que ella misma les asignó.

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septiembre 11 de 2006 - 05:00 a. m.
2006-09-11

Una corriente que pretende reformar radicalmente el SGP, encabezada por el Ministro de Hacienda, desconoce o subestima componentes fundamentales del ordenamiento constitucional y graves problemas sociales del país. Otra corriente, al no querer tocar la Constitución, desconoce o subestima la situación fiscal del Gobierno Central y las consecuencias que sobre ella tendría un SGP inmodificado. Hay una solución simple y equitativa: derogar un parágrafo transitorio, como se explica a continuación. La corriente del Ministro debería recordar el artículo 1º de la Constitución: “Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales…”. Lo de Estado Social de Derecho es desarrollado parcial, pero hondamente, en el capítulo de los derechos sociales, económicos y culturales, que garantiza los servicios públicos básicos de educación, salud, agua potable y saneamiento ambiental. Y la autonomía de las entidades territoriales está definida en el artículo 287 por cuatro derechos que incluyen: “Ejercer las competencias que les corresponden” y “Participar en las rentas nacionales”. El Título XII de la Carta reafirma, en varios artículos, la prioridad del gasto social en los servicios públicos mencionados. Los artículos 356, 357 y 358 de la Constitución dan cuerpo al derecho de municipios, distritos y departamentos de participar en las rentas nacionales (el SGP) y les asignan competencias en la ejecución del gasto social mediante la prestación de esos servicios; también previeron, inicialmente, que la participación de los entes territoriales debería aumentar hasta llegar a algo más de 42 por ciento en 2001. Dos años antes de llegar a ese nivel, la grave situación fiscal del Gobierno Central llevó al equipo del presidente Pastrana a buscar cómo cambiar esa fórmula. Tras larga negociación, con la participación de Gobierno, Congreso, federaciones de municipios y departamentos, academia, medios y sociedad civil, se pactó una reforma (Acto Legislativo 01/2001) que pretendía “ajustar las cargas”: durante siete años se limitaba el crecimiento de las participaciones territoriales (por tanto el gasto social) para que la mayor parte del aumento en los ingresos nacionales fuera al Gobierno Central. Ese período termina en el 2008 y, para entonces, se espera que el SGP haya bajado hasta valer entre 30 y 32 por ciento de las rentas nacionales, conocidas como Ingresos Corrientes de la Nación (ICN). El “ajuste de cargas” se habrá logrado con creces porque mientras el SGP habrá crecido solamente entre 2 y 2,5 por ciento por año, en virtud de la reforma temporal, los ICN habrán crecido entre 7 y 8 por ciento promedio por año, siempre en términos reales, en virtud de cambios tributarios, crecimiento económico y mejor esfuerzo de recaudo de la Dian. El debate actual se origina en el parágrafo transitorio número 3 del artículo 357, añadido a última hora a la reforma del 2001, el cual dice que, al terminar el período de transición, el porcentaje de los ICN destinado para el SGP debe volver al nivel del 2001 (a más de 40 por ciento). El parágrafo desvirtuó la intención de “ajuste de cargas” de la reforma. Su consecuencia se observa en el Escenario #1 de la gráfica, donde se muestra el comportamiento porcentual de la participación del Gobierno Central y de las entidades territoriales (el SGP) desde 1991 hasta 2030. El regreso al reparto porcentual de 2001, así fuese gradual, implicaría una forzosa reducción de 5 billones de pesos en el presupuesto del Gobierno Central y volver a la estrechez e inviabilidad de éste, que ya originó la reforma de 2001. No ajustar la Constitución en lo que concierne al SGP no parece defensable. Pero no es aceptable la propuesta del Ministro de Hacienda de volver permanente lo que se pactó por siete años. La consecuencia de esa propuesta se observa en el Escenario #2. Ahí se ha supuesto que a partir de 2007 los ICN aumentan 6 por ciento por año, en términos reales, crecimiento muy inferior al reciente (cercano al 8 por ciento) y menor que el promedio de los últimos 25 años (6,6 por ciento); y que el SGP crece 3,5 por ciento en 2009 y 2010 y 2 por ciento de 2011 en adelante, según comunicado de prensa. Como se ve, la propuesta ministerial marchita a perpetuidad la participación de los entes territoriales en los ICN; y también el porcentaje de gasto social en educación, salud, saneamiento ambiental, etc. Atenta contra vértebras fundamentales de la Constitución, como la autonomía de las entidades territoriales y el gasto social; y subestima la gravedad de la situación de los servicios públicos básicos de educación y salud. El Ministro dice que su propuesta logra cobertura universal en ambos servicios en los próximos 4 años. ¿En qué cobertura piensa? Olvida el problema de calidad. Sólo en educación ¿cómo se financiará la adecuación de la planta física que solamente en Barranquilla, según estudio de la Cámara de Comercio y de la Fundación Promigás, cuesta más de medio billón de pesos? ¿Sabe el Ministro que más de la mitad de los niños en Colombia son atendidos sólo en media jornada (mañana o tarde) con múltiples consecuencias negativas sociales y de aprendizaje? ¿De dónde saldrá el dinero para la educación temprana popular (0 a 5 años), crítica, según los expertos, para la real igualdad de oportunidades? ¿Y para la actualización de docentes? ¿Cómo se van a adquirir y conectar a la red global los millones de computadores necesarios para educar los ciudadanos del siglo XXI? Según esta propuesta, en 2030, al SGP le correspondería sólo 13,7 por ciento de los ICN y el compromiso constitucional con la educación habría bajado a 7,7 por ciento de los ICN ¡mucho menos que lo aprobado en el Plebiscito de 1957! Sin embargo, no se oye hablar de la fórmula más simple y más razonable: eliminar el parágrafo transitorio número 3. Se mantendría el “ajuste de cargas” buscado en la reforma del 2001; y se respetaría el espíritu de la Constitución. El SGP volvería a crecer al ritmo (promedio de 4 años) de los ICN y se garantizarían los recursos necesarios para completar la cobertura y mejorar gradualmente la calidad de los servicios sociales básicos. (Escenario #3). En el año 2018, la diferencia para el SGP entre esta fórmula y la del Ministro valdría 9,2 billones de pesos de hoy. El Ministro dice que su propuesta logra cobertura universal en ambos servicios en los próximos 4 años. ¿En qué cobertura piensa? Olvida el problema de calidad”. Francisco Piedrahita. Rector del ICESI Una corriente que pretende reformar radicalmente el SGP, encabezada por el Ministro de Hacienda, desconoce o subestima componentes fundamentales del ordenamiento constitucional y graves problemas sociales del país”.

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