Las administraciones Santos I y Santos II han adelantado esfuerzos para enfrentar problemas de coordinación o ejecución en el gobierno central, con base en crear nuevas figuras (altos consejeros en el primer periodo; Ministros Consejeros en el segundo período). Estas soluciones son difícilmente sostenibles y acarrean problemas colaterales.
Las Altas Consejerías se establecieron sin presupuesto, sin equipos analíticos y sin herramientas de intervención, con capacidad de actuar proyectada en la relación directa del Alto Consejero con el Presidente. Se nombraron como altos consejeros a funcionarios entusiastas que no tuvieron mayor impacto real, por lo que la figura languideció.
En el nuevo período presidencial que empezó en agosto de este año, los cuatro ministros consejeros lucen como una versión sobreextendida (y de nuevo, fundamentada exclusivamente en la percepción de capital relacional del ministro consejero con el Presidente) de lo que en Perú se llamó el Ministerio de la Presidencia, nombrado ávida y especialmente durante el período autocrático de Fujimori, y luego disuelto en la presidencia de Toledo.
La diferencia es que en un gobierno de corte dictatorial, la segunda capa tiene poderes reales en el funcionamiento de las cosas, mientras que en una democracia con partidos fracturados y debilidad estatal, pero democracia al fin, como Colombia, la segunda capa representada en los ministros consejeros sólo puede actuar en proporción al tamaño de la red de sus relaciones personales. Muy riesgoso.
El primer problema de funcionamiento del poder ejecutivo es que la representación política no ha consolidado dos o tres partidos nacionales serios y con visión de largo plazo. El clientelismo hace que un gabinete ministerial carezca de coherencia ideológica. El Presidente tiene un escaso margen de liderazgo en problemas sectoriales porque los ministros en un gobierno de “unidad nacional” se nombran en su mayoría por la casualidad de los intereses que representan, no por sus habilidades, y adquieren agenda propia.
El segundo problema de funcionamiento del ejecutivo es la ausencia de presupuesto de inversión y de capacidades técnicas en la mayoría de ministerios sectoriales. Sin plata y sin programas de largo plazo en el poder ejecutivo, los ministros consejeros no realizan coordinación de largo plazo, sino que deben concentrarse en la práctica a recibir quejas sobre el funcionamiento del estado, e intentar resolverlas en medio de grandes restricciones.
Si el Presidente busca compensar las deficiencias de un gabinete con ministros consejeros de su confianza, o delegarles la tarea de liderar el funcionamiento de los sectores para concentrarse personalmente en sacar adelante la negociación de paz con las Farc, es posible que se encuentre con resultados similares a los de que obtuvo en su primera administración con las Altas Consejerías. Con los nuevos cambios se introducen fricciones internas innecesarias, se generan expectativas de desempeño difíciles de cumplir, y se aumenta la distancia del Presidente con la formulación de proyectos específicos para el posconflicto, algo que no se puede delegar en Colombia.
El gobierno central no puede esperar que cambie el sistema de representación política y el fortalecimiento de los ministerios toma tiempo. Se requieren esquemas innovadores para estructurar, financiar y echar a andar soluciones concretas en las raíces y no en la copa de los árboles, y se puede aprovechar la creatividad ciudadana y empresarial en este momento.
Juan Benavides
Analista
benavides.jm@gmail.com
