Según una estimación de Fedesarrollo de lo que sería un nivel de gasto del Gobierno Nacional en el 2020, en ese año la reforma tributaria tendría que haber aumentado los ingresos del Gobierno Nacional de 13,9 por ciento del PIB a 17,5 por ciento. Esto haría posible bajar el déficit fiscal en ese periodo a 1,4 por ciento del PIB, que es la cifra que prevé la regla fiscal. Cualquier déficit fiscal superior haría la economía vulnerable a crisis de balanza de pagos y bajas tasas de crecimiento.
No tiene sentido, entonces, no lograr una reforma que aumente la relación recaudo fiscal versus el PIB, en menos de 3,6 por ciento del PIB. Las discusiones en el Congreso son menos ambiciosas, e implican menores tasas de crecimiento de la economía en el mediano plazo.
La experiencia internacional muestra que todos los países que han podido mejorar la distribución de ingresos, lo han logrado con sistemas fiscales progresivos en los que los recaudos de impuestos son suficientes para apoyar un gasto social que ayude a las familias más pobres. Este gasto tiende a proteger los ingresos netos de estas capas de la población. Lo más común es con subsidios a la educación pública y la salud. Los países europeos que han logrado niveles de equidad importantes, medidos por coeficientes Gini de distribución de ingresos inferiores a 0,30, tienen cargas tributarias (relación recaudo tributario PIB) entre 34 y 50 por ciento, como muestra la siguiente tabla (Carga tributaria por países).
Aunque Colombia nunca lograra mejorar la equidad con un sistema tributario tan raquítico como el actual, podría prosperar en la distribución del ingreso si se mejorara el gasto, concentrándolo en programas cuyos beneficiarios se encuentran entre el 50 por ciento más pobres de la distribución. Este no es el caso de muchos de los subsidios actuales. Un ejemplo que se destaca es el régimen regresivo de las pensiones, el cual subsidia primordialmente a empleados del sector formal de la economía, incluyendo a trabajadores del sector público, mientras que una alta proporción del resto tienen muy poca probabilidad de cumplir con las semanas de cotización que se requieren para la jubilación. El efecto regresivo de las pensiones es inmenso, si se tiene en cuenta que el presupuesto nacional gasta más en subsidiar las pensiones de lo que emplea en educación.
Otro problema es que hay gasto social que no mejora la equidad. Existe evidencia de que algunos subsidios agrícolas destinados a pequeños agricultores no mejoran los ingresos de la población objetivo. La evaluación de Andrés Moya al programa Oportunidades Rurales (OR) concluye que el este se enfocó en entregar recursos para contratar asistencia técnica y, en la práctica, paso por alto las restricciones que enfrentan los productores rurales para insertarse en los mercados comerciales, de crédito y de seguros. OR tuvo impactos limitados y transitorios en los procesos de generación de ingresos y no ayudó a que sus beneficiarios salieran de la pobreza El proyecto contó con un presupuesto de 299 mil millones de pesos entre el 2015 y el 2018.
Un complemento lógico a la reforma tributaria es una legislación que mejore la asignación del gasto y su eficiencia. En ese sentido, es interesante el proyecto presentado por el Ministro de Hacienda y el Director de Planeación sobre la reglamentación de los subsidios. Según el ministro Cárdenas, el proyecto pretende que cuando una entidad o sector pida ser subsidiado con dineros públicos, debe quedar claramente definido en una ley el motivo por el cual hay que tenderle la mano, cuándo se empieza y cuándo termina el apoyo.
Un buen ejemplo es el de los subsidios para desarrollar una industria nueva, mientras se aprende a manejar una tecnología. Hay teoría económica que justifica ese tipo de subsidios, comúnmente llamada ‘apoyo a las industrias nacientes’, pero el supuesto es que el subsidio es temporal. En Colombia, algunos subsidios justificados con ese argumento duran décadas.
Miguel Urrutia
Profesor titular, Universidad de los Andes.
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