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El ‘articulito’ sobre la planeación de la inversión

Un presupuesto de inversión sin un soporte adecuado de Planeación será un gasto carente de orientación estratégica y de menor calidad. 

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marzo 12 de 2019
2019-03-12 08:19 p.m.
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La polémica propuesta del gobierno, plasmada en el artículo 35 de la ley del Plan Nacional de Desarrollo que se discute en el Congreso, y con la cual se le quitarían las funciones sobre la inversión pública al Departamento Nacional de Planeación (DNP), ha puesto en evidencia el alto grado de desinformación –y, hasta cierto punto, de ligereza– con que se toman algunas decisiones de política pública en el país.

La supuesta iniciativa de la Comisión del Gasto Público sobre la que el Ministerio de Hacienda ha cabalgado, no solo no corresponde exactamente con la recomendación de la Comisión –así lo han constatado sus propios miembros–, sino que desconoce una larga y exitosa tradición de tecnocracia alrededor de la función de planeación del gasto de inversión en el país. Gracias a la continuidad y soporte técnico que dicha función ha otorgado a la inversión, Colombia ha avanzado progresivamente más rápido que muchos de sus pares, en aspectos tan diversos, pero relacionados, como la infraestructura, los servicios públicos y la reducción de la pobreza, por mencionar solo algunos.

La propuesta del Gobierno ignora, igualmente, que existen más de 100 países con funciones de planeación del desarrollo bien establecidas –y que, entre estos, cerca de 50 tienen ministerios, agencias, o departamentos nacionales de planeación con funciones explícitas de priorización, coordinación, y/o programación de la inversión. Por ejemplo, se destacan algunas de las economías más grandes de Asia como Corea, Indonesia, India, Malasia, Filipinas o Tailandia, e incluso el mismo Brasil, en América Latina (novena economía del mundo).

No es cierto, por tanto, que nuestra institucionalidad presupuestal y de planeación sea una ‘rareza’ de Colombia. Lo que sí es cierto es que, entre los países con instituciones de planeación, la de Colombia se destaca y genera admiración, tanto en organizaciones multilaterales como en la comunidad del desarrollo, en particular, porque en su concepto, el rol del DNP ha contribuido a que las iniciativas de desarrollo en Colombia se concreten, y los cambios se consoliden.

De hecho, lo muestra la opinión de la Ocde en sus distintos ejercicios de revisión, como parte del proceso de acceso de Colombia a ese organismo. Al respecto, vale la pena leer los informes de revisión sobre gobernanza pública y el reporte de país sobre inversión pública efectiva (2016). En ninguno de ellos las recomendaciones para entrar al denominado ‘club de las buenas prácticas’ de la Ocde incluyen la necesidad de unificar físicamente los presupuestos de funcionamiento e inversión, mucho menos incorporarlos al Ministerio de Hacienda. Tampoco la Comisión del Gasto Público lo indica en el sentido esgrimido por el Ministerio. De hecho, se refiere a la “unificación del proceso presupuestal de funcionamiento e inversión, pero no precisamente en cabeza de Hacienda. Por el contrario, el informe recomienda “fortalecer la capacidad de planeación y programación del Departamento Nacional de Planeación (DNP)”, o sea todo lo contrario al propósito del citado artículo 35.

Por último, el Fondo Monetario Internacional, en su reciente visita al país, a solicitud del mismo Ministerio de Hacienda, señaló estar de acuerdo con la idea de “unificar el diseño del presupuesto para lograr una mayor integración de éste con programas de mediano y largo plazo” –vale decir, las iniciativas que hacen parte del Plan Nacional de Desarrollo–; pero en ningún momento plantea que la localización indicada sea en este último ministerio.

Por todo lo anterior, tienen toda la razón quienes han anticipado que de prosperar el citado ‘articulito’, perderá la institucionalidad del país, entre otras, porque: primero, una función de planeación sin incidencia en la inversión (sobra decirlo), es un saludo a la bandera. Segundo, un presupuesto de inversión sin un soporte adecuado en un ejercicio técnico de Planeación será, sin duda, un gasto carente de orientación estratégica y, por tanto, de menor calidad. Tercero, se perderá el balance técnico al interior del Ejecutivo, y el Presidente quedará exclusivamente expuesto al criterio del ministro de Hacienda de turno, cuya función central es asegurar la sostenibilidad de la deuda pública, más no la protección de la inversión. Cuarto, tampoco es cierto que para integrar el presupuesto se requiere tenerlo físicamente en una sola institución: los sistemas integrados de información y gestión financiera pública, junto a los estándares técnicos como los clasificadores programáticos del gasto –que, por cierto, no solo resalta la Comisión del Gasto, sino que el DNP viene promoviendo (al menos desde el 2002)–, resolvieron ese problema hace más de una década. Por último, la agenda para mejorar la calidad de la inversión que el mismo DNP lidera desde hace varios años, pasa por mantener una robusta función de planeación, la cual, por definición, incluye la prospectiva, la coordinación interinstitucional, y la evaluación de los resultados de las políticas y recursos de inversión. Todas ellas se adelantan, en nuestro caso, a través del DNP y de una institución, esa sí muy colombiana: el Conpes.

Lo anterior no quiere decir, desde luego, que la institucionalidad actual sea perfecta. Por el contrario, no solo puede mejorarse, sino también adecuarse más a los nuevos tiempos, después de ya seis décadas de su creación. En tal dirección, por ejemplo, las recomendaciones de la Ocde –en línea con las mejores prácticas de sus países miembros–, enfatizan la necesidad de fortalecer el rol del DNP en la coordinación multinivel de la inversión a fin de promover una mayor complementariedad, alineación, y concurrencia entre las fuentes que la financian (PGN, SGR, SGP, recursos propios de las entidades territoriales). También señalan la necesidad de fortalecer su papel en la evaluación de políticas públicas –aspecto en el que, por cierto, Colombia ya es considerada una mejor práctica a nivel mundial–.

Otro espacio de mejora para fortalecer el papel del DNP, sería separar de su ámbito de influencia la función de control y vigilancia de las regalías, altamente administrativa y claramente atípica a una entidad técnica de planeación. Igualmente, se podrían modernizar los conceptos e instrumentos en la formulación de los planes para hacerlos menos estáticos, permitiendo capturar más adecuadamente el dinamismo de los problemas del desarrollo, lo mismo que la incertidumbre y contingencias que les son propios.

Manuel Fernando Castro Q.
Socio y consultor internacional de Economía Urbana.

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