El Gobierno Nacional acaba de radicar en el Congreso el proyecto de distribución de regalías para 2019-2020. Con una buena noticia: un incremento en 7,5 billones de pesos, comparado al bienio que termina, para un gran total de 19,2 billones de pesos. Un paso en la dirección correcta, pero es importante señalar que esto no soluciona el problema de fondo, pues el sistema actual es inviable. Veamos porqué.
Con la reforma al Sistema General de Regalías en el año 2011, y dado que el propietario del subsuelo es el Estado, se decidió, de buena fe, ‘distribuir la mermelada en toda la tostada’ y no solo en las regiones productoras, lo que coincidió con una bonanza petrolera sin parangón en la historia reciente, que permitió que las regiones productoras no se vieran tan afectadas en principio con la nueva distribución.
En el 2010, el Brent estaba en promedio en 87 dólares por barril y al presentarse el Acto Legislativo que reformaría el Sistema, en el 2011, alcanzaba los 106 dólares. En esa coyuntura la producción aumentó, pasando de 786 mil barriles en el 2010 a 915 mil en el 2011. Una combinación que se tradujo en mayores ingresos para la Nación y para las regiones.
En el 2010 las regalías fueron de 5,5 billones de pesos y en el 2011 ascendieron a 8,2 billones de pesos, monto que alcanzaba no solo para las regiones productoras, sino para repartir entre todos los departamentos del país. En ese escenario, no fue difícil elaborar un discurso contra la concentración de las regalías y lograr aprobar la reforma.
¿Quién se iba a oponer cuando en el momento existía una alta concentración de los recursos de regalías? ¿O a ampliar de 655 municipios receptores a 1095 actualmente? ¿O a crear un Fondo de Ahorro y Estabilización, a destinar recursos para ciencia y tecnología, y a crear instancias colegiadas para que los proyectos fuesen estratégicos?
Lo que no previeron quienes lideraron la reforma era que años después el precio del petróleo se iría a pique, pasando de 106 dólares, en promedio, en el 2011 a 43, en promedio, en el 2016 el barril, y la producción se vería seriamente afectada. Estos factores (menor precio y menor producción) significaron menores ingresos por regalías, y fue así como las regiones pasaron de recibir 8,4 billones de pesos en el 2012 a 4 billones de pesos en el 2016.
Un claro ejemplo del antes y después de la reforma: Casanare pasó de recibir el 23,5 por ciento de las regalías al 2,9 por ciento; Meta, del 12,1 al 7,4 por ciento; Arauca, del 10,4 al 1,9 por ciento; La Guajira, del 9,7 al 4,5 por ciento; Huila, del 8,9 al 3,8 por ciento; Santander, del 5,6 al 3,6 por ciento; Cesar, del 5,4 al 4,7 por ciento, y Tolima, del 3,3 al 2,8 por ciento. Una disminución radical en las regiones productores.
En la otra orilla están las regiones no productoras que salieron ganando: Antioquia, con una participación del 6 por ciento; Bolívar 5por ciento; Valle 3 por ciento; Cundinamarca 3 por ciento, y Atlántico 3 por ciento; siendo estos los departamentos que más aportan al PIB (64,2 por ciento) y con un PIB per cápita entre 12 y 25 millones de pesos. Es decir, regiones con necesidades, pero también con las economías más robustas del país.
Mientras tanto, departamentos como Chocó, Sucre, Guainía, Guaviare, Vaupés, Vichada, y Amazonas, con un PIB per cápita bajo (entre 5 y 7 millones de pesos) reciben menos regalías. Con excepción de Chocó, que recibe 3 por ciento, y Nariño 4 por ciento del total, los demás están por debajo del 1 por ciento. En otras palabras, la llamada mermelada quedó mal esparcida.
Además de los problemas en la distribución, el Sistema es ineficiente al no garantizar que las inversiones sean estratégicas y de alto impacto para las regiones. Según un informe de la Contraloría General del 2017, los recursos invertidos en proyectos de regalías no necesariamente han cumplido con los objetivos del Sistema, producto de diversos factores, lo que hoy se ve reflejado en proyectos y obras inconclusas o de poco impacto para los habitantes de estas regiones.
Del anterior análisis, se concluye que el Sistema condujo a una fórmula de distribución que no era la adecuada desde una perspectiva de desarrollo y equidad, ni tampoco por su impacto estratégico, procedimiento y blindaje contra el riesgo de corrupción. Esto es razón suficiente para reformar a fondo el Sistema General de Regalías.
Por eso, direccionar mayores recursos para las regiones productoras en el presupuesto bienal de regalías 2019-2020 es un buen primer paso. No obstante, es urgente reformar el Sistema a nivel constitucional y lograr una asignación justa para estas regiones, incentivos a la exploración y para los propietarios del suelo, y fortalecer la capacidad técnica para la formulación de proyectos de inversión.
Además de las fallas del Sistema, hay una razón adicional de peso: las regiones donde se ‘producen’ las regalías salieron seriamente afectadas. Una situación insostenible, que explica el malestar y el creciente desinterés hacia la industria. Para distribuir las regalías hay que tenerlas, para tenerlas hay que producirlas y para producirlas, las regiones productoras deben recibir un porcentaje justo de las mismas.
Francisco José Lloreda Mera
Presidente de la Asociación Colombiana de Petróleo (ACP).
