Uno de los objetivos de todos los gobiernos es reducir los niveles de pobreza, dado que queremos asegurar que todos los ciudadanos tengan unos niveles mínimos de bienestar. Para disminuir la pobreza, es necesario que identifiquemos cuántos pobres hay en el país y quiénes son, para poder focalizar el gasto público de manera prioritaria en ellos. También debemos conocer las principales causas, dificultades y carencias de los hogares, para promover mejores intervenciones y disminuir la pobreza. En las últimas décadas, hemos aumentado los niveles que consideramos mínimos en términos de calidad de vida de los hogares y, de manera consecuente, hemos ido sofisticando y haciendo más exigentes las medidas de pobreza. La verdadera pregunta es cómo medir la calidad de vida decente.
Actualmente, en Colombia existen dos mediciones oficiales de pobreza. La primera es Pobreza Monetaria. Se calcula el costo per cápita mínimo para adquirir una canasta de bienes que permite tener una calidad de vida decente, que incluye alimentos y otros rubros. Una familia es considerada pobre si el ingreso por persona es menor que el valor de esa línea de pobreza; sabemos si una familia es pobre o no, pero no en qué dimensiones es más vulnerable.
Dado que hay otras variables que afectan el nivel de bienestar de una familia, diferentes al ingreso, se ha complementado la medición de pobreza monetaria con el Índice de Pobreza Multidimensional (IPM) –la segunda medida oficial de pobreza–. En el IPM colombiano, adaptado del producido por la Universidad de Oxford, la pobreza se calcula midiendo el acceso de los hogares a condiciones y servicios que permiten alcanzar bienestar en cinco dimensiones: educación, niñez y juventud, salud, trabajo, servicios públicos domiciliarios, y vivienda. Un hogar se considera pobre si tiene privaciones por encima de un umbral determinado. Con el IPM, además de identificar qué hogar es pobre, es posible conocer las dimensiones específicas en las que se presentan carencias. Por eso es que esta medida sirve, además, para evaluar directamente la política social del Gobierno en esas áreas.
Las medidas de pobreza monetaria y multidimensional se usan para hacer seguimiento al Plan de Desarrollo y a las metas del Gobierno. También se utilizan en la focalización de programas sociales. Por ejemplo, el IPM se usó para la focalización geográfica en el rediseño de Familias en Acción. También se utiliza en la Red Unidos para impulsar aquellas dimensiones que estén más rezagadas en cada familia.
Sin embargo, hay otras medidas de pobreza engranadas en nuestra cultura e instituciones que siguen teniendo impactos profundos y que se usan para focalizar subsidios importantes. Un ejemplo es la estratificación socioeconómica, que clasifica áreas geográficas según su nivel de vulnerabilidad. Esta medida tiene en cuenta las características externas de las viviendas, del entorno y los elementos urbanísticos relevantes para deducir la calidad de vida de los moradores de un área geográfica. La estratificación se usa en un sistema de subsidios cruzados: los usuarios de estratos altos pagan más por la prestación de los servicios públicos domiciliarios y así subsidian el consumo de los usuarios de estratos bajos.
También tenemos el Sistema de Selección de Beneficiarios para Programas Sociales (Sisbén). Este clasifica a las personas y los hogares según su nivel de vulnerabilidad. A grandes rasgos, el Sisbén captura información de variables asociadas al ingreso de los hogares, tales como características de la vivienda, posesión de bienes durables, estructura demográfica del hogar y nivel educativo, y ocupación de los adultos del hogar; su base conceptual es parecida a la del IPM. Muchos programas sociales se focalizan con el Sisbén: ICBF, Sena, vivienda, adulto mayor, créditos educativos y, el más importante, la pertenencia al régimen subsidiado de salud.
También, en otras instancias, se focaliza con el índice de Necesidades Básicas Insatisfechas, dado que así quedó inscrito en la letra de la ley, especialmente las transferencias de recursos nacionales a departamentos y municipios.
En Colombia, hemos sido innovadores en las medidas de pobreza, por ejemplo en el uso del Sisbén y el liderazgo en la medición de pobreza multidimensional. Sin embargo, la existencia de tantas medidas distintas dificulta la adecuada focalización para ciertos programas públicos. Se pueden interpretar las diferencias entre los niveles de pobreza calculados a través de una y otra medida como oportunidades de manipulación por parte del Gobierno. Las diferentes medidas y la falta de comprensión del público son una fuente inagotable de titulares y especulaciones por parte de periodistas y líderes de opinión.
¿Cuántas medidas de pobreza necesitamos? Es hora de complementar los excelentes esfuerzos que se están haciendo en términos de medición, con una reflexión seria acerca de cómo se debería dirigir el gasto público y qué mediciones necesitamos para lograr una focalización exitosa. Tenemos la experiencia técnica y las fuentes de información apropiadas. Reducir el número de medidas que se usan para centrar el gasto ayudaría a verificar si los recursos llegan a los más pobres, a que el sistema sea claro y accesible para el público. y a facilitar la focalización misma de los recursos públicos por parte de los programas que involucran subsidios. Con esto se lograría una ganancia en términos de transparencia, eficiencia y claridad para todos.
Ximena Peña
Profesora Economía,
Universidad de los Andes
