En Colombia, hace cinco décadas se crearon las zonas francas como instrumentos del comercio exterior y generadoras de empleos. Barranquilla se constituía en la pionera a escala de América en poseer una zona franca de uso comercial e industrial.
Históricamente, la primera zona fue la de Colón (Panamá). Se fundó mediante el Decreto-Ley 18 del 17 de junio de 1948, y ha sido de carácter comercial. La segunda, la de Manaos (Brasil), se creó por medio del Decreto-Ley 3173 de 1957, también para uso comercial. Hoy, en todo el mundo, existen 1.245 zonas francas que han generado 49’292.321 empleos y tienen 516.399 empresas en sus dos actividades: comercial o industrial (CZFA). En América del Sur hay 68 y en el Caribe 120.
GEOPOLÍTICA EN LAS ZONAS FRANCAS COLOMBIANAS
Primera etapa (1958- 1992): institucionalismo público nacional.
“Desde el punto de vista geopolítico e institucional, las zonas francas son áreas geográficas delimitadas dentro del territorio nacional (Decreto 2663 de 1959), en donde se desarrollan actividades industriales de bienes y de servicios, o actividades comerciales bajo una normatividad especial en materia tributaria, aduanera y de comercio exterior” (Irely Guzmán).
La Ley 105 determinó que las zonas francas instauradas en el país serían establecimientos públicos nacionales dirigidos a agilizar, simplificar y facilitar el comercio internacional.
El inicio del proceso y lucha para que Barranquilla tuviera una zona franca fue obra de la Corporación Cívica de Barranquilla, bajo la dirección de Kart C. Parrish y José Raimundo Sojo, quienes en 1958 elaboraron el anteproyecto de ley y la exposición de motivos, la cual se convirtió en la Ley 105 de 1958. Esta ley fue fruto de la gran labor que realizó Alberto Pumarejo, senador de la República, y fue firmada por el presidente Alberto Lleras Camargo. La zona franca de Barranquilla fue fundada en marzo de 1959 e inició operaciones el 5 de octubre de 1964, bajo la dirección de Julio Gerlein Comelin.
No fue fácil lograr la Ley 105, pues los dirigentes interioranos se oponían a que esta fuera aprobada en el Senado de la República, porque consideraban erróneamente que la zona franca facilitaba el contrabando y se convertiría en un patrocinador para la legalización de esa actividad. Fue necesario el amparo de senadores de Cali , Buenaventura, Cartagena, Cúcuta y Santa Marta para lograr la aprobación, motivo por el cual en esas ciudades también existen hoy zonas de este tipo.
La orientación de la legislación económica estaba direccionada al momento que vivía la economía del país. En 1958, la economía de América Latina estaba bajo el modelo de crecimiento económico de sustitución de importaciones e industrialización interna que había recomendado la Cepal. Este año también es significativo porque se inició la era de la planificación colombiana y se elaboró el Plan General de Desarrollo 1960-1970.
Los cambios en la legislación continuaron, como también sus objetivos y orientación, es así como en 1991 el presidente César Gaviria Trujillo expide el Decreto 2131, que marca el inicio del neoliberalismo en las zonas francas, sobre todo porque ese periodo (1990- 1994) encaja en la nueva propuesta de la Cepal, contenida en dos documentos claves: ‘Políticas para mejorar la inserción en la economía mundial’ y ‘El regionalismo abierto en América Latina y el Caribe’.
Las zonas francas están en Barranquilla, Bogotá, Cali, Cartagena, Cúcuta, La Tebaida, Palmira, Quindío, Santa Marta, Sopó y Rionegro. La Ley 105 creó sólo seis zonas francas, pero hasta 1992 eran trece. De acuerdo a cifras del Ministerio de Comercio, en estos espacios se encuentran instaladas 449 empresas, que generan 23.131 empleos directos y más de 60.000 indirectos.
Segunda etapa: 1992- 2005. El neoliberalismo (privatización) en las zonas francas.
La publicación del Ministerio de Comercio Exterior: ‘Zonas francas colombianas’ dice: “En busca de la eficiencia”. “El año 1993 fue especialmente importante para las zonas francas, pues en este periodo el Ministerio autorizó al sector privado para operar seis ZFI, cuatro de bienes y de servicios: Rionegro, La Candelaria (Cartagena), Bogotá, Pacífico (Cali), y dos turísticas: Barú Beach y Marine Resort (Cartagena), Pozos Colorados (Santa Marta).
“Los estudios elaborados por el Ministerio de Comercio los llevó a la conclusión de que el Estado debía retirarse de la administración directa de los actuales establecimientos públicos. Así quedó plasmado en la decisión de liquidación que adoptó el Gobierno a finales de 1992- 1993. La liquidación de los establecimientos públicos es un nuevo principio que asegurará a las zonas francas colombianas equipararse a las que existen en otras partes del mundo (Pág.14).”
De otro lado, las zonas se encontraban en 1994 en un momento de cambio en su estructura y beneficios, motivados por las políticas y normatividades de la OMC, en donde los países miembros se comprometieron a desmontar los subsidios prohibidos (atados a las exportaciones).
La política del Ministerio de Comercio ha estado encaminada a promover la creación de zonas francas privadas y a buscar alternativas de solución para la crisis de los actuales establecimientos públicos. Hay que destacar que este proceso promocional del Ministerio nunca se desarrolló mientras las zonas francas eran entes públicos, lo cual motivó su crisis y poco desarrollo, de acuerdo a las expectativas que había alrededor de este mecanismo de comercio exterior.
Tercera etapa: 1994- 2007. Descentralización de las zonas francas y nuevo marco institucional.
Finalmente, para dar cumplimiento a los compromisos pactados con la OMC, el Gobierno Nacional presentó al Congreso la modificación de la Ley 109 de 1985 y aprobó la 1004 del 2005, la cual dio un nuevo marco regulatorio al régimen de zonas francas, donde se aseguraron instrumentos para la creación de empleos, la captación de nuevas inversiones de capital y la promoción de la competitividad de las regiones donde se establecieran.
Según los anuncios del Gobierno, son exitosas las nuevas reglamentaciones de las zonas, porque consideran que desde 1958 al 2005 se crearon 11 zonas que generaron 23.131 empleos directos, 70.000 indirectos y se crearon 449 empresas que invirtieron 1.328 millones de dólares.
La nueva legislación, en cambio, marca para el periodo 2005-2008 la creación de 41 zonas, incluyendo las once del anterior periodo, que generarán 40.020 empleos directos. “El triángulo de oro tendrá el 53 por ciento y generará el 71 por ciento de los empleos; la Costa Atlántica el 29 por ciento (18 por ciento de empleos), el resto del país 17 por ciento y (9 por ciento de empleos (PORTAFOLIO Dic. 19 de 2008)”.
Es importante señalar que de las 30 nuevas zonas 12 son permanentes (multiusuario), mientras que 18 son especiales (uniempresariales).
“La zona franca permanente se refiere a aquellas en las cuales existe un usuario operador encargado de administrar y operar la zona y además permite la posibilidad de albergar múltiples empresas. La uniempresarial se diseñó para nuevos proyectos de inversión y empleo, en los cuales las empresas puedan tener la posibilidad de disfrutar los beneficios sin tener que ubicarse en un parque empresarial de los existentes” (Revista Dinero).
Las uniempresariales son un Plan Vallejo modernizado y no se constituye en una idea nueva y salvadora del modelo zona franca. En la zona franca de Barranquilla, en su periodo de auge industrial, muchas de sus empresas solicitaron que les permitieran constituir sus instalaciones fuera de la zona, pero la Aduana siempre consideraba muy alto el costo de vigilancia fuera de las zonas, como también los sistemas de control anticontrabando.
FERNANDO LLINÁS TOLEDO
Consultor Privado
